Закрыть ... [X]

Как образовать самостоятельный земельный участок


Опубликовано: 05.05.2018, 21:56/ Просмотров: 1006

Закрыть ... [X]

Комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации (постатейный)


     

Комментарий к главе I. Общие положения Комментарий к статье 1. Основные принципы земельного законодательства


     Принципами считаются основные начала, направления законодательства, которыми необходимо руководствоваться при подготовке и применении других нормативных правовых актов в сфере регулирования земельных отношений; хотя принципы порой носят общий характер, они определяют содержание последующих конкретных норм Земельного кодекса РФ (далее - ЗК РФ), дальнейшее развитие всего земельного законодательства, его реализацию, влияют на административную и судебную практику, особенно в случаях отсутствия правовых норм для разрешения спора.
     
     Положение ч.2 п.1 ст.2 ЗК о необходимости соответствия норм земельного права, содержащихся в других нормативных правовых актах, настоящему Кодексу полностью относится и к принципам земельного законодательства, изложенным в этом ЗК РФ.
     
     Принципы, приведенные в комментируемой статье, исходят из положения ч.1 ст.9 Конституции РФ об использовании и охране земли и других природных ресурсов в РФ как основы жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории, и ч.2 той же статьи о возможности нахождения земли и других природных ресурсов в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности.
     
     Регулирование использования и охраны земель как части природы основывается на ст.4 и др. Федерального закона "Об охране окружающей среды" от 10 января 2002 года, согласно которым земля, почвы обозначаются прежде других природных ресурсов как объекты охраны окружающей среды (подробнее см.: Волков Г.А. Основные принципы земельного права: Монография. М., 2001).
     
     Упомянутые в настоящей статье основные принципы земельного законодательства дополняются в ст.7, п.2 ст.15, п.1 ст.16, п.1 ст.26, п.1 ст.27 и др. ЗК РФ, а также в федеральных законах о землеустройстве, об обороте земель сельскохозяйственного назначения, об особо охраняемых природных территориях и учитываются при рассмотрении конкретных дел, в ряде случаев суды прямо на них ссылаются.
     
     Согласно п.2 Постановления Конституционного Суда РФ (далее - КС РФ) по делу о проверке конституционности норм ФЗ "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения" от 22 апреля 2014 года законодатель обязан соблюдать при регулировании земельных отношений баланс частных и публичных интересов, которые затрагиваются реализацией права частной собственности на землю с тем, чтобы обеспечить охрану ее законом исходя из представлений о земле как основе жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории (РГ, 30 апреля 2014 года).
     
     Рассмотрев вопрос о возможности принятия жалобы гр-н Н. и В. на нарушение их прав положениями п.2 ст.8, п.2 и 5 ст.27, ст.94, п.2 ст.95, п.2 и 3 ст.96 ЗК РФ к рассмотрению, КС РФ установил, что оспариваемые заявителями развивающие принципы положения ЗК РФ сами по себе не могут рассматриваться как нарушающие права и свободы, перечисленные в жалобе. В развитие конституционных положений ЗК РФ в числе основных принципов земельного законодательства закрепляет принцип приоритета охраны земли как важнейшего компонента окружающей среды и средства производства в сельском хозяйстве и лесном хозяйстве перед использованием земли в качестве недвижимого имущества и принцип приоритета сохранения особо ценных земель и земель особо охраняемых территорий, согласно которому изменение целевого назначения таких земель ограничивается или запрещается в порядке, установленном федеральными законами (подп.2 и 6 п.1 ст.1).
     
     Определением Высшего арбитражного суда РФ (далее - ВАС РФ) по делу N А62-5348/2009 в передаче дела по заявлению о признании незаконными решения об отказе в подготовке акта выбора земельного участка, действий по выдаче акта согласования земельного участка для строительства автосервиса и приказа о предварительном согласовании места размещения автосалона для пересмотра в порядке надзора судебного акта отказано, так как суд пришел к выводу, что оспариваемые акты противоречат основным принципам земельного законодательства и приняты с нарушением ст.1, 30, 31 ЗК РФ.
     
     Коллегия судей ВАС РФ рассмотрела заявление ООО ПКП "Стройнаст" по делу по заявлению индивидуальных предпринимателей Л., С. к администрации города Смоленска, департаменту имущественных и земельных отношений Смоленской области о признании незаконными: решения администрации г.Смоленска об отказе в подготовке акта выбора земельного участка для строительства автосервиса, действий администрации г.Смоленска по выдаче ООО акта согласования земельного участка для строительства автосервиса и признал, что оспариваемые акты противоречат основным принципам земельного законодательства и приняты с нарушением ст.1 ЗК РФ, а соответственно и ст.30, 31 ЗК РФ, поскольку в соответствии с п.11 ч.1 ст.1 ЗК РФ одним из принципов земельного законодательства является сочетание интересов общества и законных интересов граждан, согласно которому регулирование использования и охраны земель осуществляется в интересах всего общества при обеспечении гарантий каждого гражданина на свободное владение, пользование и распоряжение принадлежащим ему земельным участком.
     
     Государственное регулирование приватизации проявилось в рассмотренном Коллегией судей ВАС РФ заявлении ОАО "Северо-Кузбасская энергетическая компания" о признании незаконным отказа территориального управления Федерального агентства по управлению государственным имуществом по Кемеровской области в приватизации земельного участка, находящегося под объектом недвижимости, ссылаясь на наличие на данном участке объекта недвижимого имущества - гаража-казармы, принадлежащего обществу на праве собственности. Исследовав и оценив представленные сторонами документы, суд признал, что обществом не доказано наличие права на приватизацию спорного земельного участка в порядке, предусмотренном ст.36 ЗК РФ и ст.2 ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации" и отказал в удовлетворении заявленных требований (подробнее см.: Земельное право: учеб. для вузов / под ред. С.А.Боголюбова (Ю.Г.Жариков, Е.Л.Минина, М.С.Пашова, В.В.Устюкова и др.). М., Проспект. 2013).
     
     

Комментарий к статье 2. Земельное законодательство


     Земельное законодательство должно соответствовать Конституции РФ, в ст.9, 36, 42, 58 и др. которой содержатся основы земельного права. Аналогично строятся конституции и уставы субъектов РФ.
     
     Ряд конституционных норм опосредованно участвует в регулировании земельных отношений; значимыми для них предписаниями являются:
     
     - о демократическом, правовом, социальном характере Российского государства (ст.1 и 7 Конституции РФ);
     
     - о человеке, его правах и свободах как высшей ценности, защита которой является обязанностью государства и всех его органов (ст.2, 17 и 18);
     
     - о гарантировании единства экономического пространства, поддержки конкуренции, свободы экономической деятельности (ст.8);
     
     - о равенстве всех перед законом и судом (ст.19);
     
     - об обязанности каждого платить законно установленные налоги и сборы (ст.57 Конституции РФ);
     
     - о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ (ст.5);
     
     - о наивысшей юридической силе и прямом действии Конституция РФ на всей территории РФ.
     
     Согласно ст.15 Конституции РФ законы подлежат официальному опубликованию, а неопубликованные законы не применяются. Любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, в том числе в области земельных отношений, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения (см.: Комментарий к Конституции Российской Федерации / под ред. В.Д.Зорькина. Питер, 2010).
     
     Среди относящихся к земельному законодательству и также регулирующих земельные отношения законов находятся кодексы: Водный (2006 года), Лесной (2006 года), Градостроительный (2004 года), Гражданский (1994, 2001 годов), федеральные законы "Об охране окружающей среды" (2002 года), "О плате за землю" (1991 года), "О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах" (1995 года), "Об особо охраняемых природных территориях" (1995 года), "О мелиорации земель" (1996 года), "О безопасном обращении с пестицидами и ядохимикатами" (1997 года), "О землеустройстве" (2001 года), "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения" (2002 года), "О животном мире" (1995 года), Закон РФ "О недрах" (1992 года).
     
     В ЗК РФ неоднократно используются отсылки к актам другого федерального законодательства, регулирующим в соответствии с ним земельные отношения, например ст.25, 27, 44, 46, 55, 56, 59.
     
     Примерами указов Президента РФ могут служить его известные указы о регулировании земельных отношений и развитии аграрной реформы в России 1993 года, о праве собственности граждан и юридических лиц на земельные участки под объектами недвижимости в сельской местности 1996 года, о реализации конституционных прав граждан на землю 1996 года, и хотя Указом Президента РФ от 25 февраля 2003 года утратили силу, они в отсутствие полноценного Земельного кодекса сыграли свою роль в реформировании земельных отношений. В настоящее время Президент РФ в соответствии с п.2 и 3 ст.80 и п."д"-"е" ст.84 Конституции РФ больше сосредоточивается на координации законопроектной деятельности и внесении законопроектов в Государственную Думу.
     
     Принятие Правительством РФ решений в сфере земельных и иных отношений, регулирование его исполнительно-распорядительной деятельности определяется в Федеральном конституционном законе "О Правительстве Российской Федерации". Полномочия Правительства РФ определяются в ст.8, 13, 94, 96 и др. ЗК РФ.
     
     Регулирование земельных отношений и ход реализации ч.1 ст.9 Конституции РФ субъектами РФ рассмотрены КС РФ в Постановлении от 7 июня 2000 года N 10-П "По делу о проверке конституционности отдельных положений Конституции Республики Алтай и Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и, в частности, вопроса об объявлении достоянием (собственностью) Республики Алтай всех природных ресурсов, находящихся на ее территории.
     
     Было признано, что субъект РФ не вправе объявить своим достоянием (собственностью) природные ресурсы на своей территории и осуществлять такое ее регулирование, которое ограничивает их использование в интересах всех народов РФ, поскольку этим нарушается суверенитет РФ, а также установленное Конституцией разграничение предметов ведения и полномочий (о законодательных полномочиях публичных органов РФ, субъектов РФ и муниципальных образований см. комментарии к ст.9-11 настоящего Кодекса).
     
     

Комментарий к статье 3. Отношения, регулируемые земельным законодательством


     В комментируемой статье содержится понятие земельных отношений как предмета регулирования земельного законодательства, включающего в себя отношения по использованию и охране земель. Данные отношения являются неразрывными, поскольку именно они и образуют систему земельного законодательства.
     
     Хотя в ЗК РФ не приводятся определения охраны земель и их использования, взаимосвязь этих отношений находит свое отражение в ряде статей ЗК РФ. Так, например, согласно п.1 ст.13 ЗК РФ собственники земельных участков, землепользователи, землевладельцы и арендаторы земельных участков в целях охраны земель обязаны проводить определенные мероприятия. Согласно ст.42 ЗК РФ собственники земельных участков и лица, не являющиеся собственниками земельных участков, обязаны использовать земельные участки в соответствии с их целевым назначением и принадлежностью к той или иной категории земель и разрешенным использованием способами, которые не должны наносить вред окружающей среде, в том числе земле как природному объекту.
     
     Важнейшим положением комментируемой статьи является определение земель как основы жизни и деятельности народов, проживающих на территории Российской Федерации. Такое определение земли вытекает из ч.1 ст.9 Конституции РФ, нормы которой являются основополагающими юридическими принципами, пронизывающими всю совокупность правовых отношений, возникающих при использовании и охране в Российской Федерации земли и других природных ресурсовКомментарий к Земельному кодексу Российской Федерации (постатейный). Из этой нормы следует, что народам, проживающим на территории того или иного субъекта РФ, должны быть гарантированы охрана и использование земли и других природных ресурсов как естественного богатства, ценности (достояния) всенародного значенияКомментарий к Земельному кодексу Российской Федерации (постатейный).
________________
     Комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации (постатейный) См.: Комментарий к Конституции Российской Федерации (постатейный). 2-е изд., пересмот. / под ред. В.Д.Зорькина. М., Норма, Инфра-М, 2011.
     
     Комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации (постатейный) См.: Там же.
     
     
     Ввиду того, что земля воспринимается законодателем одновременно как природный объект, природный ресурс, используемые как средство производства в сельском и лесном хозяйстве, основу осуществления хозяйственной и иной деятельности на территории Российской Федерации, и как недвижимое имущество, объект права собственности и иных прав на землю, земельные отношения тесно связаны с нормами других отраслей права, регулирующими правоотношения по использованию иных объектов окружающей среды. В частности, специалистами отмечается, что в чистом виде земельных отношений практически не существуетКомментарий к Земельному кодексу Российской Федерации (постатейный). В связи с этим к земельным отношениям могут применяться нормы указанных отраслей права, если эти отношения не урегулированы земельным законодательством.
________________
     Комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации (постатейный) См.: Комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации (постатейный). 2-е изд., перераб. / Крассов О.И. М.: Норма, 2009.
     
     
     Так, например, согласно ч.3 ст.6 Лесного кодекса РФ (далее - ЛК РФ) границы земель лесного фонда и границы земель иных категорий, на которых располагаются леса, определяются в соответствии с земельным законодательством, лесным законодательством и законодательством о градостроительной деятельности. Согласно п.2 ст.11 Федерального закона от 14 марта 1995 года N 33-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях"Комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации (постатейный) земельные участки (в том числе земельные участки, на которых располагаются леса) в границах государственных природных заповедников предоставляются федеральным государственным бюджетным учреждениям, осуществляющим управление государственными природными заповедниками, в постоянное (бессрочное) пользование в соответствии с законодательством Российской Федерации. Как предусмотрено ч.6 ст.6 Водного кодекса РФ (далее - ВК РФ) полоса земли вдоль береговой линии водного объекта общего пользования (береговая полоса) предназначается для общего пользования.
________________
     Комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации (постатейный) См.: СЗ РФ. 1995. N 12. Ст.1024.
     
     
     Нельзя не отметить взаимосвязь земельного законодательства и с отраслями права, регулирующими вопросы застройки земельных участков, а также правила использования определенных территорий. К примеру, согласно ч.1 ст.36 Градостроительного кодекса РФ (далее - ГрК РФ) правовой режим земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе их застройки и последующей эксплуатации объектов капитального строительства определяется градостроительным регламентом. Как предусмотрено ст.5 Федерального закона от 25 июня 2002 года N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации", земельные участки в границах территорий объектов культурного наследия, включенных в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, а также в границах территорий выявленных объектов культурного наследия относятся к землям историко-культурного назначения, правовой режим которых регулируется земельным законодательством Российской Федерации и настоящим Федеральным законом.     
     
     Отдельного внимания требует изучение вопроса о соотношении земельного и гражданского законодательства, который в теории и на практике зачастую является сложным и дискуссионным.
     
     В целом, исходя из предмета регулирования гражданского законодательства (ст.2 ГК РФ), которое определяет правовое положение участников гражданского оборота, основания возникновения и порядок осуществления права собственности и других вещных прав, прав на результаты интеллектуальной деятельности и приравненные к ним средства индивидуализации (интеллектуальных прав), регулирует отношения, связанные с участием в корпоративных организациях или с управлением ими (корпоративные отношения), договорные и иные обязательства, а также другие имущественные и личные неимущественные отношения, основанные на равенстве, автономии воли и имущественной самостоятельности участников, можно сделать вывод о том, что осуществление прав на землю, а также совершение сделок с земельными участками относятся к сфере гражданского законодательства. Данное утверждение находит свое и в самих нормах ЗК РФ. Так, согласно п.4 ст.11_6 ЗК РФ при объединении земельных участков, принадлежащих на праве общей собственности разным лицам, у них возникает право общей собственности на образуемый земельный участок в соответствии с гражданским законодательством. Аналогичным образом положения п.1 ст.23 ЗК РФ свидетельствуют о том, что ЗК РФ не относит к предметам своего регулирования вопросы установления сервитута, находящегося в сфере гражданского права, ограничиваясь только публичным сервитутом.
     
     Однако имеются случаи применения к отдельным отношениям как положений гражданского права, так и норм земельного законодательства. В соответствии с п.1 ст.39_8 ЗК РФ условия договора аренды земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, определяются гражданским законодательством, ЗК РФ и другими федеральными законами.
     
     Вместе с тем следует учитывать, что согласно п.3 ст.129 ГК РФ земля и другие природные ресурсы могут отчуждаться или переходить от одного лица к другому иными способами в той мере, в какой их оборот допускается законами о земле и других природных ресурсах. Статьей 13 Федерального закона от 26 января 1996 года N 15-ФЗ "О введении в действие части второй Гражданского кодекса Российской Федерации"Комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации (постатейный) предусматривается, что нормы части второй ГК РФ, касающейся сделок с земельными участками, применяются в той мере, в какой их оборот допускается земельным законодательством.
________________
     Комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации (постатейный) См.: СЗ РФ. 1996. N 5. Ст.411.
     
     
     В этой связи в отдельных случаях ЗК РФ демонстрирует по сравнению с общими положениями ГК РФ иное регулирование отдельных вопросов, связанных с совершением сделок с земельными участками.
     
     Например, согласно п.1 ст.621 ГК РФ, если иное не предусмотрено законом или договором аренды, арендатор, надлежащим образом исполнявший свои обязанности, по истечении срока договора имеет при прочих равных условиях преимущественное перед другими лицами право на заключение договора аренды на новый срок. Вместе с тем ЗК РФ в п.3 ст.39_6 говорит о возможности арендатора по истечении срока действия договора аренды заключить новый договор, а не договор на новый срок, как это определяет ГК РФ. В этой же норме не указывается на наличие у арендатора преимущественного права на заключение договора на новый срок, а указывается на возможность заключения договора аренды без проведения торгов при соблюдении определенных условий.
     
     

Комментарий к статье 4. Применение международных договоров Российской Федерации


     Подобная норма имеется и в других отраслях российского законодательства, однако задача российских правотворческих и правоприменительных органов и учреждений состоит в недопущении коллизий, несовпадений и противоречий, даже временных, между международными договорами и национальными нормативными правовыми актами.
     
     Содержание настоящей статьи соответствует ст.15 Конституции РФ, согласно которой общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры РФ являются составной частью ее правовой системы. Общепризнанными принципами принято считать те, которые одобрены в Организации Объединенных Наций, в других авторитетных международных организациях после признания их Россией.
     
     Государственные учреждения, правоприменительные органы должны в каждом конкретном случае рассматривать доказательства признания мировым сообществом того или иного принципа, опираясь на ст.38 Статута Международного Суда ООН. Конституционный Суд РФ, Верховный Суд РФ при решении отдельных вопросов нередко ссылаются на международное право, на ратифицированные Россией договоры.
     
     Ратифицированные международные договоры России обладают согласно Конституции РФ приоритетом в отношении законов и подзаконных актов РФ и субъектов РФ, локальных актов, но не превалируют над положениями Основного закона страны - Конституции РФ; так же поступают в США и большинстве других зарубежных стран.
     
     Ратификация международных договоров, ее порядок, правовые последствия, функции государственных органов и решение иных вопросов предусматриваются в ФЗ "О международных договорах Российской Федерации" от 15 июля 1995 года. Ратификация осуществляется парламентом РФ в форме федерального закона, при этом могут быть при необходимости сразу внесены изменения и дополнения в российское законодательство. Ратификации подлежат международные договоры:
     
     исполнение которых требует принятия новых федеральных законов, а также устанавливающие иные правила, чем предусмотренные законом, предметом которых являются основные права и свободы человека и гражданина;
     
     об участии РФ в межгосударственных союзах, международных организациях и иных межгосударственных объединениях, если такие договоры предусматривают передачу им осуществления части полномочий РФ или устанавливают юридическую обязательность решений их органов для РФ (см. ст.15 ФЗ "О международных договорах Российской Федерации" от 15 июля 1995 года // СЗ РФ. 1995. N 29. Ст.2757).
     
     Как правило, превращение международных норм в национальные требования осуществляется через постепенную имплементацию (включение) первых в законодательство страны, что и реализуется путем принятия и дополнения федеральных законов и подзаконных актов после подписания и опубликования договоров России в Собрании законодательства Российской Федерации, в иных официальных изданиях. Международные договоры РФ должны подлежать добросовестному выполнению субъектами Федерации, всеми юридическими и физическими лицами.
     
     

Комментарий к статье 5. Участники земельных отношений


     Государственно-правовое соотношение и отношения Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований предусматриваются в ст.5, 12, 71-73, 76, 131-133 и др. Конституции РФ. Их имущественное положение и полномочия регулируются ст.124-126 ГК РФ, где предусматриваются также понятия, имущественные права и обязанности граждан и юридических лиц в сфере гражданского оборота (подробнее см. комментарии к ст.9-11 настоящего Кодекса).
     
     Российская Федерация, ее субъекты, муниципальные образования выступают в земельных отношениях в двух качествах:
     

1) как регуляторы общественных отношений по использованию и охране земель, находящихся под их юрисдикцией на их территории, и в этих случаях их правовые акты имеют властный, публично-правовой характер, обязательный для исполнения в случае принятия их в соответствии с законодательством и в рамках компетенции;
     

2) как собственники земельных участков, находящихся в их владении, пользовании и распоряжении, и в этих случаях на равных началах с другими участниками земельных отношений, в том числе с физическими и юридическими лицами.
     
     В ГК РФ раскрываются понятия граждан (физических лиц) с их именем, местом жительства, правоспособностью, дееспособностью, предпринимательской деятельностью и имущественной ответственностью; с учетом этого можно говорить о земельной правоспособности и дееспособности граждан. Для характеристики юридического лица применяется обозначение их участия в имущественных и связанных с ними личных неимущественных отношениях (ст.48 ГК РФ).
     
     Земельные права иностранцев предусматриваются в п.3 ст.15 ЗК РФ, ст.3 ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации" от 25 октября 2001 года и в ФЗ "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения" от 24 июля 2002 года, в законах об иммунитете государства, об иностранцах, о лицах без гражданства и др.
     
     В ряде федеральных законов понятиям и определениям посвящаются отдельные - первые - статьи: ВК РФ от 3 июня 2006 года, ГрК РФ от 29 декабря 2004 года, федеральные законы об охране окружающей среды от 10 января 2002 года, о животном мире от 24 апреля 1995 года и др.
     
     В ФЗ об охране окружающей среды, например, используются понятия, имеющие отношение к терминам ЗК РФ:
     
     компоненты природной среды - земля, недра, почвы, поверхностные и подземные воды, атмосферный воздух, растительный, животный мир и иные организмы, а также озоновый слой атмосферы и околоземное космическое пространство, обеспечивающие в совокупности благоприятные условия для существования жизни на Земле;
     
     природный объект - естественная экологическая система, природный ландшафт и составляющие их элементы, сохранившие свои природные свойства; окружающая среда - совокупность компонентов природной среды, природных и антропогенных объектов, а также антропогенных объектов;
     
     природная среда, природа - совокупность компонентов природной среды, природных и природно-антропогенных объектов; негативное воздействие на окружающую среду - воздействие хозяйственной и иной деятельности, последствия которой приводят к негативным изменениям качества окружающей среды.
     
     В ЛК РФ понятия леса и лесного участка, тесно связанных с понятиями земельных отношений, земель, земельных участков и т.п., раскрываются в его ст.5 и 7 (см. комментарий к ст.101 ЗК РФ).
     
     В ЗК РФ этому посвящен п.3 настоящей статьи; подобный способ толкования понятий в тексте статей позволяет привязывать их к конкретным правоотношениям, предусмотренным в нормах федерального закона. В научной и популярной литературе можно встретить обобщающий термин для перечисленных в п.3 комментируемой статьи понятий - землеобладатели, имеющий достаточно обыденный, но все-таки юридический характер.
     
     

Комментарий к статье 6. Объекты земельных отношений


     Предлагаемое деление не случайно, поскольку согласно подп.1 п.1 ст.1 ЗК РФ земельное законодательство определяет землю одновременно как природный объект, охраняемый в качестве важнейшей составной части природы, природного ресурса, используемого как средство производства в сельском хозяйстве и лесном хозяйстве, и в качестве недвижимого имущества, объекта права собственности и иных прав на землю.
     
     Положение о том, что земля может выступать в качестве объекта земельных отношений последовательно реализовано как в самом ЗК РФ, так и в ряде федеральных законов. К таким отношениям относятся отношения, связанные делением земель на категории (ст.7 ЗК РФ, ФЗ от 21 декабря 2004 года N 172-ФЗ "О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую"Комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации (постатейный)), с охраной земель, в том числе в качестве компонента окружающей среды (ст.12 ЗК РФ, ст.1 ФЗ от 10 января 2002 года N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды"Комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации (постатейный)), использованием земель без предоставления земельных участков и установления сервитута (ст.39_33 ЗК РФ), мониторингом земель (ст.67 ЗК РФ), мелиорации земель (ФЗ от 10 января 1996 года N 4-ФЗ "О мелиорации земель"Комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации (постатейный)). Порча земель и невыполнение обязанности по рекультивации земель являются противоправными деяниями, за совершение которых предусматривается административная и уголовная ответственность (ст.8.6, 8.7 КоАП РФКомментарий к Земельному кодексу Российской Федерации (постатейный), ст.254 УК РФКомментарий к Земельному кодексу Российской Федерации (постатейный)).
________________
     Комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации (постатейный) СЗ РФ. 2004. N 52. Ст.5276.
     
     Комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации (постатейный) СЗ РФ. 2002. N 2. Ст.133.
     
     Комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации (постатейный) СЗ РФ. 1996. N 3. Ст.142.
     
     Комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации (постатейный) СЗ РФ. 2002. N 1. Ст.1; 2005. N 19. Ст.1752; 2007. N 26. Ст.3089; 2014. N 14. Ст.1553.
     
     Комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации (постатейный) СЗ РФ. 1996. N 25. Ст.2954.
     
     
     При этом понятия "земля" и "земельный участок" не признаются тождественными, что нашло свое отражение и в судебной практикеКомментарий к Земельному кодексу Российской Федерации (постатейный). В литературе отмечается, что земельный участок является непосредственным объектом земельных отношенийКомментарий к Земельному кодексу Российской Федерации (постатейный), а также универсальным объектом прав с точки зрения государственной регистрацииКомментарий к Земельному кодексу Российской Федерации (постатейный).
________________
     Комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации (постатейный) См.: Определение Верховного суда Российской Федерации от 25 июня 2008 года N 67-Г08-5.
     
     Комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации (постатейный) См.: Комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации (постатейный) 2-е изд., перераб. / Крассов О.И. М.: Норма, 2009.
     
     Комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации (постатейный) См.: Комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации от 25 октября 2001 года N 136-ФЗ (постатейный) / отв.ред. С.Н.Волков, науч.ред. Ю.Г.Жариков. Юстицинформ, 2009.
     
     
     Определение земельного участка соответствует ч.3 ст.1 ФЗ от 24 июля 2007 года N 221-ФЗ "О государственном кадастре недвижимости"Комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации (постатейный), подтверждающей возможность существования и государственного кадастрового учета объекта недвижимого имущества только при наличии у него уникальных характеристик. К уникальным характеристикам объекта недвижимости применительно к земельным участкам ФЗ "О государственном кадастре недвижимости" относит кадастровый номер, дату внесения кадастрового номера в государственный кадастр недвижимости, описание местоположения границ и площадь земельного участка (п.2, 3 и 6 ч.1 ст.7).
________________
     Комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации (постатейный) СЗ РФ. 2007. N 31. Ст.4017.
     
     
     Определение части земельного участка ЗК РФ не дает. Вместе с тем вопрос о возможности части земельного участка быть объектом земельных отношений является дискуссионнымКомментарий к Земельному кодексу Российской Федерации (постатейный).
________________
     Комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации (постатейный) См., напр.: Анисимов А.П., Мелихов А.И. Конституционно-правовое регулирование права частной собственности на земельные участки: монография. Мастер, 2009; Бадулин К. Часть земельного участка как объект земельных отношений // Хозяйство и право. 2006. N 1. С.86-93.
     
     
     По ФЗ "О государственном кадастре недвижимости" возможность осуществления государственного кадастрового учета части земельного участка без возникновения нового земельного участка предусматривается. В таком случае новый земельный участок как объект земельных отношений не образуется, в связи с чем можно говорить о существовании такой части земельного участка, как индивидуально определенной недвижимой вещи.
     
     В частности, допускается учет части земельного участка, на котором расположены отдельные типы сооружений, в том числе линейные сооружения (ч.10 ст.25)Комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации (постатейный), в связи с установлением зоны с особыми условиями использования территории (ч.12 ст.25), в связи с установлением ограничения (обременения)Комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации (постатейный) (ч.13 ст.25). Для указанных целей в соответствии с п.2 ч.1 ст.22, ч.2 ст.38 ФЗ "О государственном кадастре недвижимости" требуется подготовка межевого плана, в том числе определение координат характерных точек границ части земельного участка.
________________
     Комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации (постатейный) В соответствии с ч.10 ст.25 ФЗ "О государственном кадастре недвижимости" особенности осуществления кадастрового учета отдельных типов сооружений (линейных и т.п.) и земельных участков, на которых расположены такие сооружения, учета частей этих земельных участков могут быть установлены органом нормативно-правового регулирования в сфере кадастровых отношений. Однако до настоящего времени такие особенности не установлены.
     
     Комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации (постатейный) Например, в соответствии с п.2 п.2 ст.39_25 ЗК РФ в соглашении об установлении сервитута в отношении земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, указывается учетный номер части земельного участка, применительно к которой устанавливается сервитут.
     
     
     Часть земельного участка может являться объектом земельных отношений, но далеко не во всех случаях. Так, например, в постановлении Пленума ВАС РФ от 17 ноября 2011 года N 73 "Об отдельных вопросах практики применения правил Гражданского кодекса Российской Федерации о договоре аренды"Комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации (постатейный) указано, что судам следует иметь в виду, что ГК РФ не ограничивает право сторон заключить договор аренды, по которому в пользование арендатору предоставляется не вся вещь в целом, а только ее отдельная часть.
________________
     Комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации (постатейный) Вестник ВАС РФ. 2012. N 1.
     
     
     Если права на указанные недвижимые вещи (земельные участки, здания, сооружения, помещения) ранее были зарегистрированы за арендодателем, на государственную регистрацию договора аренды может быть представлен подписанный сторонами документ, содержащий графическое и (или) текстуальное описание той части недвижимой вещи, пользование которой будет осуществляться арендатором (в том числе с учетом данных, содержащихся в кадастровом паспорте соответствующей недвижимой вещи).
     
     Там же отмечено, что судам также необходимо учитывать, что глава V ЗК РФ содержит специальные правила, устанавливающие условия и порядок заключения договоров аренды земельных участков, которые находятся в государственной или муниципальной собственности. В связи с изложенным заключение договора аренды находящегося в государственной или муниципальной собственности земельного участка, предусматривающего, что арендатору будет предоставлена в пользование только часть земельного участка, без предварительного проведения кадастрового учета названной части участка не допускается.
     
     В соответствии с ч.1 ст.3 ФЗ от 19 июля 2011 года N 246-ФЗ "Об искусственных земельных участках, созданных на водных объектах, находящихся в федеральной собственности, и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации"Комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации (постатейный) искусственный земельный участок, созданный на водном объекте, находящемся в федеральной собственности - это сооружение, создаваемое на водном объекте, находящемся в федеральной собственности, или его части путем намыва или отсыпки грунта либо использования иных технологий и признаваемое после ввода его в эксплуатацию тоже земельным участком. Данным законом также урегулирован порядок и условия создания на водных объектах, находящихся в федеральной собственности, искусственных земельных участков.
________________
     Комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации (постатейный) СЗ РФ. 2011. N 30. Ст.4594.
     
     

Комментарий к статье 7. Состав земель в Российской Федерации


     Одним из основных принципов земельного законодательства является деление земель по целевому назначению на категории, согласно которому правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к определенной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий и требованиями законодательства (п.8. п.1 ст.1 ЗК РФ)Комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации (постатейный).
________________
     Комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации (постатейный) Существует спор о возможности отнесения земельного участка к нескольким категориям. Так, согласно определению ВАС РФ от 22 января 2007 года N 15355/06 отнесение в черте поселения (населенного пункта) земель или земельного участка к общей категории (земли поселений (населенных пунктов) не является препятствием для отнесения таких земель или земельных участков в установленном порядке к одной из специальных категорий, указанных в п.1 ст.7 ЗК РФ.
     
     Вместе с тем не представляется возможным согласиться с данной позицией по следующим основаниям. ЗК РФ предусматривает, что правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования (ст.7 ЗК РФ). Соответственно земельный участок может быть отнесен только к одной категории земель. Согласно п.2 ст.83 ЗК РФ границы городских, сельских населенных пунктов отделяют земли населенных пунктов от земель иных категорий. В соответствии с п.10 ст.85 ЗК РФ в пределах границ населенных пунктов могут выделяться зоны особо охраняемых территорий. Таким образом, в случаях когда, например, особо охраняемые природные территории располагаются в границах населенных пунктах, происходит совмещение правого режима использования таких территорий и правого режима использования земель населенных пунктов. При этом земельные участки, входящие в состав особо охраняемых природных территорий и одновременно в границы населенных пунктов, относятся к землям населенных пунктов, поскольку они отделены от других категорий земель границами населенного пункта.


     
     В главах XIV-XVIII ЗК РФ устанавливается правовой режим каждой категории земель. Кроме того, особенности использования земель отдельных категорий раскрываются в отраслевом законодательстве, например, в Лесном кодексе РФ, ФЗ от 14 марта 1995 года N 33-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях" (СЗ РФ. 1995. N 12) и др.
     
     Важно отметить, что понятие "целевое использование" не сводится только к категории земель, что подтверждается и судебной практикой (Обзор судебной практики по делам, связанным с самовольным строительством, утв. Президиумом Верховного Суда РФ 19.03.2014 // Бюллетень Верховного Суда РФ. N 6. 2014).
     
     Под зонированием, предусмотренным п.2 комментируемой статьи, традиционно понимается градостроительное зонирование. Вместе с тем отсутствие четкого указания в ЗК РФ позволяет сделать вывод, что при определении правового режима использования земель возможно учитывать и иное зонирование. Так, в соответствии с законодательством РФ можно отметить существование целого ряда институтов выделения тех или иных зон по различным критериям и в разных целях - функциональные зоны, зоны с особыми условиями использования территории, особые экономические зоны, зоны территориального развития.
     
     Учитывая, что именно в рамках градостроительного зонирования устанавливаются градостроительные регламенты, включающие в себя виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства, как правило, именно его имеют в виду при характеристике правового режима использования земельного участка.
     
     Согласно п.6 ст.1 ГрК РФ градостроительное зонирование представляет собой зонирование территорий муниципальных образований в целях определения территориальных зон и установления градостроительных регламентов. Результатом градостроительного зонирования являются правила землепользования и застройки, которые включают в себя: 1) порядок их применения и внесения изменений в указанные правила; 2) карту градостроительного зонирования; 3) градостроительные регламенты.
     
     Содержание, порядок подготовки, принятия правил землепользования и застройки урегулированы ст.30-32 ГрК РФ. Правила землепользования и застройки утверждаются представительным органом местного самоуправления.
     
     На карте градостроительного зонирования определяются границы территориальных зон. В отношении каждой территориальной зоны устанавливается градостроительный регламент, в котором указываются:
     

1) виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства;
     

2) предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры земельных участков и предельные параметры разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства;
     

3) ограничения использования земельных участков и объектов капитального строительства, устанавливаемые в соответствии с законодательством Российской Федерации.
     
     Градостроительным регламентом определяется правовой режим земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе их застройки и последующей эксплуатации объектов капитального строительства (ст.36 ГрК РФ). Действие градостроительного регламента распространяется в равной мере на все земельные участки и объекты капитального строительства, расположенные в пределах границ территориальной зоны, обозначенной на карте градостроительного зонирования.
     
     Таким образом, для земельных участков, расположенных в границах одной территориальной зоны, устанавливается единый градостроительный регламент. Этим обеспечиваются равные гарантии и возможности всех пользователей земельных участков и объектов капитального строительства в пределах одной территориальной зоны по использованию своих участков и расположенных на них объектов, а также доступность и прозрачность информации о назначении земельных участков и их разрешенном использовании.
     
     Статьей 37 ГрК РФ определяются следующие виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства:
     

1) основные виды разрешенного использования;
     

2) условно разрешенные виды использования;
     

3) вспомогательные виды разрешенного использования, допустимые только в качестве дополнительных по отношению к основным видам разрешенного использования и условно разрешенным видам использования и осуществляемые совместно с ними.
     
     Кроме того, ст.36 ГрК РФ предусмотрен ряд случаев, когда действие градостроительного регламента не распространяется на земельные участки (ч.4) и когда градостроительные регламенты не устанавливаются (ч.6).
     
     Так, градостроительные регламенты не устанавливаются для земель лесного фонда, земель, покрытых поверхностными водами, земель запаса, земель особо охраняемых природных территорий (за исключением земель лечебно-оздоровительных местностей и курортов), сельскохозяйственных угодий в составе земель сельскохозяйственного назначения, земельных участков, расположенных в границах особых экономических зон.
     
     Использование указанных земельных участков определяется уполномоченными федеральными органами исполнительной власти, уполномоченными органами исполнительной власти субъектов РФ или уполномоченными органами местного самоуправления в соответствии с федеральными законами. Использование земельных участков в границах особых экономических зон определяется органами управления особыми экономическими зонами.
     
     Например, порядок использования земельных участков в границах территорий памятников и ансамблей определяется в соответствии с ФЗ от 25 июня 2002 года N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации", земель лесного фонда - Лесным кодексом РФ, земель особо охраняемых природных территорий - Земельным кодексом РФ и ФЗ от 14 марта 1995 года N 33-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях", сельскохозяйственных угодий - Земельным кодексом РФ и ФЗ от 24 июля 2002 года N 101-ФЗ "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения", земельных участков в границах особых экономических зон - ФЗ от 22 июля 2005 года N 116-ФЗ "Об особых экономических зонах в Российской Федерации".
     
     Существует проблема, что в федеральных законах зачастую не решен вопрос, какой орган принимает решение об использовании земельного участка, об изменении одного вида разрешенного использования земельных участков на другой вид такого использования. Например, совершенно непонятно, кто принимает решение об использовании земельных участков из состава территорий общего пользования.
     
     Согласно Обзору судебной практики Верховного Суда РФ за IV квартал 2013 года, утв. Президиумом Верховного Суда РФ 4 июня 2014 года (Солидарность. N 22, 11) отсутствие иного федерального закона, регламентирующего использование земельных участков, для которых градостроительные регламенты не устанавливаются и определяется порядок проведения зонирования территорий, означает невозможность изменения вида разрешенного использования земельных участков сельскохозяйственных угодий в составе земель сельскохозяйственного назначения. Изменение вида разрешенного использования для сельскохозяйственных угодий в составе земель сельскохозяйственного назначения возможно только после перевода этих земель или земельных участков в составе таких земель из земель сельскохозяйственного назначения в другую категорию.
     

Согласно ст.37 ГрК РФ основные и вспомогательные виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства правообладателями земельных участков и объектов капитального строительства, за исключением органов государственной власти, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждений, государственных и муниципальных унитарных предприятий, выбираются самостоятельно без дополнительных разрешений и согласования.
     
     Таким образом, предусмотренное п.2 комментируемой статьи правило может применяться только в отношении основных и вспомогательных видов разрешенного использования земельных участков и не распространяется в отношении органов государственной власти и органов местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждений и унитарных предприятий, которые созданы для выполнения определенных государственных функций или решения вопросов местного значения.
     
     Разрешение на условно разрешенный вид использования земельного участка или объекта капитального строительства предоставляется по заявлению заинтересованного лица главой местной администрации с учетом результатов публичных слушаний. При этом такое разрешение может быть выдано только в случае, если такой условно разрешенный вид использования предусмотрен градостроительным регламентом, установленным для данной территориальной зоны (ст.39 ГрК РФ).
     
     Также следует отметить, что в силу п.3 ч.1 ст.37 ГрК РФ вспомогательные виды разрешенного использования земельных участков допустимы только в качестве дополнительных по отношению к основным и условно разрешенным видам использования и осуществляются совместно с ними.
     
     Следовательно, правообладателям земельных участков и объектов капитального строительства предоставляется возможность выбора основного вида разрешенного использования из предусмотренных градостроительным регламентом для данной территориальной зоны в качестве основных видов разрешенного использования, а также право использования земельного участка наряду с основным видом использования по любому из вспомогательных видов.
     
     Выбор вспомогательного вида разрешенного использования без выбора основного вида разрешенного использования не предусмотрен ни федеральными, ни местными нормативными актами, поэтому для любого земельного участка вспомогательный вид разрешенного использования не может быть единственным. Данная позиция подтверждается и ВАС РФ: Постановление Президиума ВАС РФ от 29 мая 2012 года N 12919/11 (Вестник ВАС РФ. 2012. N 9).
     

Следует отметить, что возможность выбора вида разрешенного использования земельного участка также ограничивается и в отношении лиц, осуществляющих использование земельного участка на основании договора. Как отмечено в постановлении Президиума ВАС РФ от 25 июня 2013 года N 1756/13 по делу N А35-765/2012, положения законодательства о градостроительной деятельности и земельного законодательства, предоставляющие арендатору право на самостоятельный выбор вида разрешенного использования земельного участка из указанных в градостроительном регламенте, могут быть реализованы только с учетом положений гражданского законодательства, предусматривающих необходимость соблюдения прав и обязанностей сторон договора аренды.
     
     В связи с наличием договорных отношений с собственником земли изменение использования земельного участка (в рамках видов, предусмотренных градостроительным регламентом) предполагает изменение соответствующего договора и невозможно без изменения такого договора. Иное толкование противоречило бы фундаментальным положениям гражданского законодательства о правах собственника и необоснованно ограничивало бы его права. Представляется, что аналогичный подход должен применяться и в отношении лиц, использующих земельный участок на основании договора безвозмездного пользования.
     
     Согласно п.2 комментируемой статьи приказом Министерства экономического развития РФ от 1 сентября 2014 года N 540 утвержден Классификатор видов разрешенного использования земельных участков. Указанный классификатор устанавливает наименования, описание и коды видов разрешенного использования земельных участков. В соответствии с указанным классификатором определяются виды разрешенного использования земельных участков, устанавливаемые после вступления приказа в силу (т.е. по истечении 90 дней после его официального опубликования).
     
     Важно отметить, что согласно примечанию содержание видов разрешенного использования допускает без отдельного указания в классификаторе размещение и эксплуатацию линейного объекта (кроме железных и автомобильных дорог общего пользования федерального и регионального значения), размещение защитных сооружений (насаждений), информационных и геодезических знаков, если федеральным законом не установлено иное. Таким образом, размещение указанных объектов на земельных участках возможно независимо от их разрешенного использования.
     
     В соответствии с ч.11-13 ст.34 Федерального закона N 171-ФЗ разрешенное использование земельных участков, установленное до дня утверждения классификатора видов разрешенного использования земельных участков, признается действительным вне зависимости от его соответствия указанному классификатору. До 1 января 2020 года орган местного самоуправления поселения, орган местного самоуправления городского округа обязаны внести изменения в правила землепользования и застройки в части приведения установленных градостроительным регламентом видов разрешенного использования земельных участков в соответствие с видами разрешенного использования земельных участков, предусмотренными классификатором видов разрешенного использования земельных участков. При этом проведение публичных слушаний по проекту изменений, вносимых в правила землепользования и застройки, не требуется.
     
     По заявлению правообладателя земельного участка об установлении соответствия разрешенного использования земельного участка классификатору видов разрешенного использования земельных участков уполномоченные на установление или изменение видов разрешенного использования земельного участка орган государственной власти или орган местного самоуправления в течение 1 месяца со дня поступления такого заявления обязан принять решение об установлении соответствия между разрешенным использованием земельного участка, указанным в заявлении, и видом разрешенного использования земельных участков, установленным классификатором видов разрешенного использования земельных участков. Данное решение является основанием для внесения изменений в сведения государственного кадастра недвижимости о разрешенном использовании земельного участка.
     
     Понятие "коренные малочисленные народы Российской Федерации" содержится в ст.1 ФЗ от 30 апреля 1999 года N 82-ФЗ "О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации" (СЗ РФ. 1999. N 18. Ст.2208) и определяется как народы, проживающие на территориях традиционного расселения своих предков, сохраняющие традиционные образ жизни, хозяйствование и промыслы, насчитывающие в РФ менее 50 тысяч человек и осознающие себя самостоятельными этническими общностями.
     
     Единый перечень коренных малочисленных народов РФ утвержден постановлением Правительства РФ от 24 марта 2000 года N 255 (СЗ РФ. 2000. N 14. Ст.1493).
     
     Вопросы образования территорий традиционного природопользования, их правового режима, охраны окружающей среды и объектов историко-культурного наследия в пределах границ территорий традиционного природопользования урегулированы ФЗ от 7 мая 2001 года N 49-ФЗ "О территориях традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации" (СЗ РФ. 2001. N 20. Ст.1972). Перечень мест традиционного проживания и традиционной хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов РФ и Перечень видов традиционной хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов РФ утвержден распоряжением Правительства РФ от 8 мая 2009 года N 631-р (СЗ РФ. 2009. N 20. Ст.2493).
     
     Нормативно-правовое регулирование порядка определения разрешенного использования земельных участков имеет ряд недостатков. Так, как показывает анализ законодательства, для целей определения правового режима земельных участков предусматриваются такие процедуры, как отнесение земель или земельных участков к определенной категории или их перевод из одной категории в другую, а также определение, установление или изменение вида разрешенного использования. При этом порядок и основания для перевода земельных участков из одной категории в другую и изменения разрешенного использования земельного участка различны. Кроме того, принятие указанных решений находится зачастую в компетенции различных органов публичной власти.
     
     В соответствии с ч.4 ст.9 ГрК РФ при отсутствии документов территориального планирования соответствующего уровня не допускается принятие органами государственной власти, органами местного самоуправления решений (за исключением случаев, предусмотренных федеральными законами) о резервировании земель, об изъятии, в том числе путем выкупа, земельных участков для государственных или муниципальных нужд, о переводе земель из одной категории в другую, о предоставлении находящихся в государственной или муниципальной собственности земельных участков в целях размещения объектов федерального, регионального, местного значения, а также о переводе земель из одной категории в другую для целей, не связанных с размещением таких объектовКомментарий к Земельному кодексу Российской Федерации (постатейный).
________________
     Комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации (постатейный) Указанный запрет вступил в силу с 1 января 2013 года, а применительно к случаям размещения объектов местного значения поселений на территориях городских поселений - с 1 апреля 2013 года, на территориях сельских поселений - с 1 января 2013 года.
     
     
     В отсутствии правил землепользования и застройки отсутствует возможность изменения вида разрешенного использования земельного участка, предоставления земельных участков для строительства (п.3 ч.1 ст.4 ФЗ от 29 декабря 2004 года N 191-ФЗ "О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации", п.14 ст.3 ФЗ от 25 октября 2001 года N 137-ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации")Комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации (постатейный).
________________
     Комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации (постатейный) По общему правилу, указанный запрет вступил в силу применительно к муниципальным районам с 30 июня 2013 года, к городским поселениям и городским округам с 31 декабря 2013 года, к сельским поселениям с 1 июня 2014 года. Однако согласно изменениям, внесенным Федеральным законом от 29 декабря 2014 года N 456-ФЗ (РГ. 2014. N 299), применительно к городу федерального значения Москве, к Московской области, а также к муниципальным образованиям, в которых по состоянию на 1 января 2015 года правила землепользования застройки не приняты, срок вступления в силу указанного запрета перенесен на 1 июля 2016 года. Кроме того, запрет об изменении вида разрешенного использования при отсутствии правил землепользования и застройки применительно к земельным участкам для обеспечения использования Федеральным фондом содействия развитию жилищного строительства в целях, установленных Федеральным законом от 24 июля 2008 года N 161-ФЗ "О содействии развитию жилищного строительства", не распространяется до 31 декабря 2016 года.
     
     
     Кроме того, согласно п.3 ст.4 ФЗ от 21 декабря 2004 года N 172-ФЗ "О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую" (СЗ РФ. 2004. N 52. Ст.5276; 2005. N 30. Ст.3122; 2006. N 17. Ст.1782; N 23. Ст.2380; N 50. Ст.5279; N 52. Ст.5498; 2008. N 20. Ст.2251; 2009. N 19. Ст.2283; 2011. N 13. Ст.1688; N 29. Ст.4300; 2013. N 23. Ст.2866) (далее - Закон N 172-ФЗ) несоответствие испрашиваемого целевого назначения земель или земельных участков утвержденным документам территориального планирования и документации по планировке территории, землеустроительной документации является основанием для отказа в переводе земель или земельных участков из одной категории в другую.
     
     Таким образом, развитие институтов территориального планирования и градостроительного зонирования свидетельствует о том, что деление земель по целевому назначению на категории зачастую поставлено в зависимость от наличия утвержденных документов территориального планирования и градостроительного зонирования, а также их содержания.
     
     Учитывая вышеизложенное, в последнее время широкое распространение получила идея об исключении института категории земель как способа определения разрешенного использования земельных участков, дублирующего институт территориального планирования и градостроительного зонирования, что нашло свое выражение в целом ряде поручений Президента РФ и Правительства РФКомментарий к Земельному кодексу Российской Федерации (постатейный). Во исполнение указанных поручений Правительством РФ внесен в Государственную Думу проект Федерального закона N 465407-6 "О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации в части перехода от деления земель на категории к территориальному зонированию".
________________

Комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации (постатейный) См. напр.: План мероприятий по совершенствованию контрольно-надзорных и разрешительных функций и оптимизации предоставления государственных услуг в области градостроительной деятельности, утвержденным распоряжением Правительства РФ от 15 июня 2010 года N 982-р, План мероприятий ("Дорожная карта") "Совершенствование правового регулирования градостроительной деятельности и улучшение предпринимательского климата в сфере строительства", утвержден распоряжением Правительства РФ от 29 июля 2013 года N 1336-р, перечень поручений Президента РФ от 26 октября 2012 года N Пр-2869 по итогам заседания президиума Государственного совета РФ 9 октября 2012 года по вопросу "О повышении эффективности управления земельными ресурсами в интересах граждан и юридических лиц" (п.1), поручение Правительства РФ от 23 мая 2013 года N ДК-П13-3390 и от 18 сентября 2013 года N ДМ-П13-6663 (п.2).
     
     
     Идея отмены деления земель на категории и переход к территориальному зонированию профессиональным сообществом воспринимается неоднозначно и зачастую подвергается критике, прежде всего с позиции необходимости особой защиты земель сельскохозяйственного назначения. Указанный законопроект принят Государственной Думой в первом чтении 9 декабря 2014 года.
     
     

Комментарий к статье 8. Отнесение земель к категориям, перевод их из одной категории в другую


     Законодатель выделил категорию земель сельскохозяйственного назначения, установив, что перевод в отношении земель сельскохозяйственного назначения (за исключением находящихся в федеральной собственности) осуществляется органами исполнительной власти субъектов РФ. Это связано с тем, что планирование использования земель сельскохозяйственного назначения относится к полномочиям субъектов РФ (подп.10 п.2 ст.26_3 ФЗ от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации") и принимая во внимание такой основной принцип земельного законодательства, как учет значения земли как основы жизни и деятельности человекаКомментарий к Земельному кодексу Российской Федерации (постатейный).
________________
     Комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации (постатейный) В п.1 комментируемой статьи не совсем корректно используется только понятие "земли", учитывая, что ст.6 ЗК РФ рассматривает земли и земельные участки как разные объекты земельных отношений. Исходя из п.3 статьи 6 ЗК РФ, положений ФЗ от 21 июля 1997 года N 122-ФЗ "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним", в собственности конкретного публичного образования или в частной собственности может находиться только земельный участок. Земли находятся в государственной неразграниченной собственности.
     
     
     Порядок и особенности перевода земель или земельных участков из одной категории в другую, а также порядок отнесения земель или земельных участков к определенной категории урегулированы в ФЗ от 21 декабря 2004 года N 172-ФЗ "О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую".
     
     По общему правилу перевод земель или земельных участков из одной категории в другую осуществляется на основании решения уполномоченного органа по результатам рассмотрения ходатайства заинтересованного лица о переводе земель или земельных участков из состава земель одной категории в другую. Ходатайство о переводе может быть подано и органами государственно власти, органами местного самоуправления, но только с согласия правообладателя земельного участка.
     
     Без согласия правообладателей земельных участков подача ходатайства допускается только в случаях перевода земельных участков из одной категории в другую для создания особо охраняемых природных территорий без изъятия земельных участков у их правообладателей либо в связи с установлением или изменением черты населенных пунктов (п.5 ст.2 Закона N 172-ФЗ).
     
     Согласно п.2 ст.2 Закона N 172-ФЗ содержание ходатайства о переводе земель из одной категории в другую и состав прилагаемых к нему документов устанавливаются органами государственной власти субъектов РФ в отношении земель сельскохозяйственного назначения, за исключением земель, находящихся в собственности РФ, и уполномоченным федеральным органом исполнительной власти в отношении иных земель.
     
     Содержание ходатайства о переводе земель водного фонда в земли другой категории и составе прилагаемых к нему документов утверждено приказом Министерства природных ресурсов и экологии РФ от 10 ноября 2011 года N 882 (Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2012. N 12).
     
     Описание содержания ходатайства о переводе находящихся в собственности РФ земель сельскохозяйственных угодий или земельных участков в составе таких земель из земель сельскохозяйственного назначения в другую категорию и состав прилагаемых к нему документов утверждено приказом Министерства сельского хозяйства РФ от 17 мая 2010 года N 168 (РГ. 2010. 16 июля).
     
     Содержание ходатайства о переводе земельных участков из состава земель одной категории в другую, а также исчерпывающий перечень прилагаемых документов непосредственно установлены п.3 и 4 ст.2 Закона N 172-ФЗ.
     
     Таким образом, органы государственной власти не уполномочены устанавливать требования к содержанию ходатайства и составу прилагаемых к нему документов при переводе земельных участков из одной категории в другую, в том числе из категории земель сельскохозяйственного назначения, поскольку содержание ходатайства и прилагаемых к нему документов может быть установлено только для целей перевода земель, а не земельных участков, из одной категории в другую. Позицию о необходимости руководствоваться ч.3 и 4 в случае подачи ходатайства о переводе земельных участков из одной категории в другую отметил и Верховный Суд РФ в своем определении от 11 ноября 2009 года N 8-Г09-30.
     
     Определением Верховного суда РФ от 25 июня 2008 года N 67-Г08-5 доводы о тождественности понятий "земля" и "земельный участок" применительно к переводу земель и земельных участков из одной категории в другую признаны несостоятельными.
     
     Статья 4 Закона N 172-ФЗ определяет исчерпывающий перечень оснований для отказа в переводе земель или земельных участков из одной категории в другую:
     

1) установление в соответствии с федеральными законами ограничения перевода земель или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую либо запрета на такой перевод;
     

2) наличие отрицательного заключения государственной экологической экспертизы в случае, если ее проведение предусмотрено федеральными законами;
     

3) установление несоответствия испрашиваемого целевого назначения земель или земельных участков утвержденным документам территориального планирования и документации по планировке территории, землеустроительной документации.
     
     Ограничения перевода земель или земельных участков из отдельной категории земель установлены самим Законом N 172-ФЗ (ст.7, 9-12). Кроме того, такие ограничения также предусмотрены иными федеральными законами (например, п.1 ст.99 ЗК РФ, подп.2 п.1 ст.11 ФЗ от 1 мая 1999 года N 94-ФЗ "Об охране озера Байкал").
     
     Согласно ст.11, 12 ФЗ от 23 ноября 1995 года N 174-ФЗ "Об экологической экспертизе" объектами государственной экологической экспертизы являются материалы комплексного экологического обследования участков территорий, обосновывающие придание этим территориям правового статуса особо охраняемых природных территорий федерального, регионального значения.
     
     В таком основании для отказа в переводе земель или земельных участков из одной категории в другую, как несоответствие испрашиваемого целевого назначения земель или земельных участков утвержденным документам территориального планирования, необходимо отметить, что исходя из ч.12 ст.9 ГрК РФ само по себе утверждение в документах территориального планирования границ функциональных зон не влечет за собой изменение правового режима земель, находящихся в границах указанных зон, т.е. не приводит к изменению категорий земель.
     
     Только установление или изменение границ населенных пунктов, а также включение земельных участков в границы населенных пунктов либо исключение земельных участков из границ населенных пунктов является переводом земель населенных пунктов или земельных участков в составе таких земель в другую категорию либо переводом земель или земельных участков в составе таких земель из других категорий в земли населенных пунктов (ст.8 Закона N 172-ФЗ, п.1 комментируемой статьи, ст.84 ЗК РФ). Об установлении и изменении границ населенных пунктов подробнее см. комментарий к ст.84 ЗК РФ.
     
     Согласно п.3 ст.5 Закона N 172-ФЗ перевод земель или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую считается состоявшимся с даты осуществления государственного кадастрового учета земельных участков в связи с изменением их категории. При этом переоформление правоустанавливающих документов на земельные участки, в отношении которых приняты акты о переводе земельных участков из состава земель одной категории в другую, не требуется.
     
     В соответствии с правовой позицией, отраженной в Постановлении Президиума ВАС РФ от 28 октября 2010 года N 5743/10, вид разрешенного использования земельного участка отображается в сведениях государственного земельного кадастра, а не устанавливается этим документомКомментарий к Земельному кодексу Российской Федерации (постатейный).
________________
     Комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации (постатейный) Постановлением ФАС Волго-Вятского округа от 21 августа 2013 года по делу N А82-11557/2012 также отмечено, что по смыслу п.2 ст.8 ЗК РФ указанные в ней документы лишь фиксируют категорию земель, но не определяют ее.
     
     
     Статьей 14 Закона 172-ФЗ установлены правила отнесения земель или земельных участков к определенной категории (на основании документов государственного кадастра недвижимости, правоустанавливающих, правоудостоверяющих документов, при отсутствии указания на категорию в таких документах - на основании решений органов местного самоуправления городского округа или муниципального района в зависимости от цели использования, для которой предоставлялся земельный участок). Земельные участки, расположенные в границах населенных пунктов, подлежат отнесению к землям населенных пунктов, а вне границ населенных пунктов - к определенной категории земель в зависимости от документально подтвержденного фактического использования земельного участка.
     
     Частью 21 ст.34 Закона N 171-ФЗ также предусмотрено, что в случае если земельный участок образуется на основании схемы расположения земельного участка или земельных участков на кадастровом плане территории из земель или земельного участка, в отношении которых не установлен вид разрешенного использования, либо из земельного участка, который не отнесен к определенной категории земель, решение о предварительном согласовании предоставления земельного участка и решение об утверждении схемы расположения земельного участка или земельных участков на кадастровом плане территории являются решениями об установлении вида разрешенного использования земельного участка или земельных участков и (или) об отнесении земельного участка или земельных участков к определенной категории земель. При этом принятие отдельного решения об установлении вида разрешенного использования земельного участка и (или) об отнесении земельного участка к определенной категории земель не требуется.
     
     Органом, управляющим и распоряжающимся земельными участками, находящимися в собственности РФ является на федеральном уровне прежде всего Правительство РФ в соответствии со ст.114 Конституции РФ и ст.14 и др. ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации" (см.: Комментарий к Федеральному конституционному закону "О Правительстве Российской Федерации" / под ред. Т.Я.Хабриевой. М., 2005).
     
     Например, в целях реализации подп.3 и 3.1 п.1 настоящей статьи компетенция Правительства РФ, как главного исполнительного и распорядительного органа и носителя функций РФ, предусматривается в главе XI настоящего Кодекса в ст.67 "Государственный мониторинг земель", 70-1 "Резервирование земель для государственных или муниципальных нужд", главе XXII ст.71 "Государственный земельный надзор", 71-1 "Особенности организации и проведения проверок соблюдения требований земельного законодательства, 71-2 "Административное обследование объекта земельных отношений", 72 "Муниципальный земельный контроль" и др. ЗК РФ.
     
     Из п.2 настоящей статьи ЗК РФ исходит определение ВАС РФ по делу N А59-1414/08-С8 о признании частично недействительными постановлений органа местного самоуправления о предоставлении земельного участка в аренду для строительства индивидуального жилого дома, поскольку спорный земельный участок находится в федеральной собственности, в связи с чем у ответчика отсутствует право распоряжаться участком без согласия собственника, т.е. Российской Федерации.
     
     

Комментарий к статье 9. Полномочия Российской Федерации в области земельных отношений


     Иные полномочия РФ, предусмотренные в подп.7 п.1 комментируемой статьи, отнесенные к ведению РФ согласно ст.71 Конституции РФ, включают:
     

а) регулирование и защиту прав и свобод человека и гражданина (в том числе земельных);
     

б) федеральную государственную собственность (прежде всего на землю, на другие природные ресурсы) и управление ею;
     

в) установление основ федеральной политики и федеральные программы в области экологического развития Российской Федерации;
     

г) производство ядовитых веществ, наркотических средств и порядок их использования;
     

д) определение статуса и защиту государственной границы, территориального моря, исключительной экономической зоны и континентального шельфа Российской Федерации;
     

е) гражданское, гражданско-процессуальное законодательство (как метода охраны имущественных отношений, возникающих при использовании и охране земельных участков и соответствующих интересов, рычаги защиты земельных природных ресурсов и их владельцев);
     

ж) метеорологическую службу, стандарты (в том числе в области земельных отношений).
     
     В совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов согласно ст.72 Конституции РФ находятся:
     

а) защита прав и свобод человека и гражданина; обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности (в том числе, в области земельных отношений);
     

б) вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами;
     

в) разграничение государственной собственности (прежде всего на земли, на другие природные ресурсы);
     

г) природопользование; охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности; особо охраняемые природные территории (они касаются прежде всего использования и охраны земель);
     

д) земельное, водное, лесное законодательство, законодательство о недрах, об охране окружающей среды.
     
     Эти положения Конституции РФ развиваются в ФЗ "О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации" от 24 июня 1999 года.
     
     Распоряжением Правительства РФ от 3 марта 2012 года N 297-р утверждены Основы государственной политики использования земельного фонда Российской Федерации на 2012-2017 годы, которыми предусматриваются совершенствование порядка образования земельных участков, земельного государственного надзора и муниципального контроля, взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления при осуществлении государственной политики по управлению земельным фондом, порядка предоставления государственных услуг в области земельных отношений; уточнение вещных прав на земельные участки, подлежащих государственной регистрации; обеспечение дополнительной защиты для собственников земельных участков, права которых были зарегистрированы; повышение ответственности за неиспользование или ненадлежащее использование земельных участков, в том числе в части установления административного штрафа в зависимости от площади и кадастровой стоимости участка, на котором совершено земельное правонарушение.
     
     Многие, предусмотренные в настоящей статье полномочия РФ реализуются в нормах ЗК РФ. Так, ограничения прав землеобладателей и оборотоспособности земельных участков, установление порядка резервирования и изъятия земель для публичных нужд, в том числе путем выкупа, для нужд РФ, перераспределения земельных участков устанавливаются в главе V_4, а также в ст.27, 28, 45-49, 52-56_1 и др. ЗК РФ.
     
     От имени РФ выступает Президент РФ, призванный обеспечивать согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти и определять в соответствии со ст.80 Конституции РФ основные направления политики государства (об указах Президента см. комментарий к ст.2 настоящего Кодекса, а также Земельное законодательство: сб. актов и иных документов и материалов / сост. С.А.Боголюбов, О.А.Золотова. М., Проспект, 2013).
     
     Значительную часть полномочий РФ от ее имени в сфере земельных отношений в соответствии со ст.114 Конституции РФ реализует Правительство РФ, которое обеспечивает проведение единой государственной политики в области экологии, осуществляет управление федеральной собственностью, принимает меры по обеспечению законности, прав и свобод граждан, охране собственности и общественного порядка (п."в", "г", "е").
     
     

Комментарий к статье 10. Полномочия субъектов Российской Федерации в области земельных отношений


     Основополагающие положения о статусе субъектов Российской Федерации содержатся в положениях Конституции РФ:
     
     - ч.3 ст.5 - о федеративном устройстве РФ, основанном на ее государственной целостности, единстве системы государственной власти, разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ;
     
     - ч.4 ст.5 - равноправии субъектов РФ между собой во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти;
     
     - ст.66 - об определении статусов субъектов РФ Конституцией РФ и Конституцией республики, уставом, принимаемыми законодательным (представительным) органом субъекта РФ;
     
     - ст.73 - об обладании субъектами Российской Федерации всей полнотой государственной власти вне пределов ведения и полномочий РФ по предметам совместного ведения РФ и ее субъектов (содержание ст.71 и 72 Конституции РФ об этих предметах ведения см. в комментарии к ст.9 ЗК РФ).
     
     Полномочия субъектов РФ в области земельных отношений весьма обширны и предусматриваются в ст.7, 8, 10, 13, 20, 22-24, 28, 31, 33, 34, 46, 49, 57, 65-67, 71, 87-92, и только, например, в сфере регулирования особо охраняемых территорий; в ст.94, 95, 97, 99 и др. настоящего Кодекса, во многих нормах федеральных и региональных законов, иных нормативных правовых актов, также регулирующих земельные отношения в соответствии с ЗК РФ. Тем самым реализуется ч.3 ст.36 Конституции РФ о том, что на основе федерального закона определяются лишь условия и порядок пользования землей.
     
     Субъекты РФ определяют структуру и функции своих уполномоченных государственных органов, в том числе в сфере земельных отношений, на основании ст.17 и др. ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" от 6 октября 1999 года (СЗ РФ. 1999. N 42. Ст.5005).
     
     Имущественное положение и полномочия субъектов РФ в сфере гражданского оборота в соответствии с п.3 ст.3 ЗК РФ, п.3 ст.129 ГК РФ регулируются в ст.124 "Российская Федерация, субъекты Российской Федерации, муниципальные образования - субъекты гражданского права", 125 "Порядок участия Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований в отношениях, регулируемых гражданским законодательством", 126 "Ответственность по обязательствам Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования" ГК (см. также п.1 ст.2, ст.212, п.2 ст.214 и др. ГК РФ).
     
     Государственный характер и широта полномочий органов субъектов РФ порождает их активную правотворческую деятельность, порождающую порой оспаривание ее результатов.
     
     Определением Верховного Суда РФ об оставлении без изменения решения Смоленского областного суда решен вопрос о правотворческих полномочиях органов публичной власти в области земельных отношений. Администрация г.Смоленска сослалась на то, что регулирование процедуры выбора земельных участков, утверждение форм документов относятся к компетенции органа местного самоуправления, указывала, что они утверждены постановлением администрации г.Смоленска.
     
     Оспариваемое постановление субъекта РФ, по мнению заявителя, регулирует отношения, не входящие в компетенцию органа государственной власти, и уже урегулированы органом местного самоуправления. Статьей 1 закона Смоленской области "О распоряжении земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, в административном центре Смоленской области - городе-герое Смоленске" установлено, что распоряжение земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, в г.Смоленске осуществляется уполномоченным органом исполнительной власти области, определенным правовым актом администрации области.
     
     В соответствии с п.1 постановления администрации Смоленской области "Об организации работы по распоряжению земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, в административном центре Смоленской области - городе-герое Смоленске", не противоречащим ФЗ о введении в действие ЗК РФ, таким уполномоченным органом исполнительной власти является департамент имущественных и земельных отношений Смоленской области.
     
     Согласно п.6 ст.31 ЗК РФ исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления, предусмотренный ст.29 ЗК РФ, принимает решение о предварительном согласовании места размещения объекта, утверждающее акт о выборе земельного участка в соответствии с одним из вариантов выбора земельного участка, или об отказе в размещении объекта. Суд обоснованно исходил из того, что, поскольку федеральным законодательством не определена форма акта о выборе земельного участка, такое решение в отношении земельных участков, государственная собственность на которые в административном центре субъекта РФ - г.Смоленске не разграничена, принимает уполномоченный орган исполнительной власти области - департамент имущественных и земельных отношений Смоленской области. В силу положений ст.2, 10, 29 ЗК РФ органы исполнительной власти субъектов РФ в пределах своих полномочий вправе издавать акты, содержащие нормы земельного права и реализовать предоставленные полномочия.
     
     При таких обстоятельствах правомерным является вывод суда о том, что оспариваемое постановление, касающееся только земельных участков в г.Смоленске, издано администрацией Смоленской области в пределах полномочий. Не могут быть приняты во внимание ссылки администрации г.Смоленска на то, что оспариваемое постановление нарушает полномочия органов местного самоуправления на осуществление процедуры выбора земельных участков.
     
     Судом правильно обращено внимание на то, что постановление администрации области не распространяет свое действие и не устанавливает порядок распоряжения земельными участками, находящимися в муниципальной собственности, и права органов местного самоуправления на обеспечение выбора земельного участка не нарушает. Согласно п.4 ст.2 ЗК РФ органы местного самоуправления могут издавать акты, содержащие нормы земельного права, на основании и во исполнение ЗК РФ, федеральных законов, иных нормативных правовых актов РФ, законов и иных нормативных правовых актов субъектов РФ в пределах своих полномочий. В этой связи суд сделал правильный вывод о том, что постановление администрации г.Смоленска не может применяться в отношении земельных участков в г.Смоленске.
     
     

Комментарий к статье 10_1. Перераспределение полномочий между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъекта Российской Федерации

(Статья введена Федеральным законом от 29 декабря 2014 года N 485-ФЗ)


     В ч.1_2 ст.17 ФЗ от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" предусматривается, что законами субъекта Российской Федерации может осуществляться перераспределение полномочий между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъекта Российской Федерации. Перераспределение полномочий допускается на срок не менее срока полномочий законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации. Такие законы субъекта Российской Федерации вступают в силу с начала очередного финансового года.
     
     Не допускается отнесение к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации полномочий органов местного самоуправления в сферах управления муниципальной собственностью, формирования, утверждения и исполнения местного бюджета, осуществления охраны общественного порядка, установления структуры органов местного самоуправления, изменения границ территории муниципального образования, а также полномочий, предусмотренных п.1, 2, 7, 8 ч.1 ст.17 и ч.10 ст.35 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".
     
     

Комментарий к статье 11. Полномочия органов местного самоуправления в области земельных отношений


     В соответствии с муниципальной реформой роль органов местного самоуправления, значение муниципальной собственности на землю и другие природные ресурсы возрастают. В ст.12 Конституции РФ признается и гарантируется местное самоуправление, которое в пределах своих полномочий самостоятельно.
     
     Согласно ст.130 Конституции РФ местное самоуправление обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью. Местное самоуправление осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления.
     
     Согласно ст.132 Конституции РФ органы местного самоуправления должны самостоятельно управлять муниципальной собственностью, формировать, утверждать и исполнять местный бюджет, устанавливать местные налоги и сборы, осуществлять охрану общественного порядка, решать иные вопросы местного значения; предусматривается наделение законом органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств: реализация переданных полномочий подконтрольна государству.
     
     Человек, его права и свободы являются высшей ценностью, а их признание, соблюдение и защита - обязанность государства. Права и свободы человека и гражданина являются непосредственно действующими и определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность местного самоуправления, законодательной и исполнительной власти, обеспечиваются правосудием (ст.2 и 18 Конституции РФ).
     
     В соответствии со ст.133 Конституции РФ местное самоуправление гарантируется правом на судебную защиту, на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти, запретом на ограничение прав местного самоуправления, установленных Конституцией РФ и федеральными законами.
     
     Правовое соотношение и взаимоотношения Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований, в том числе в области использования и охраны земель, иных природных ресурсов, определяются вышеуказанными и иными нормами Конституции РФ.
     
     Имущественное положение и полномочия местного самоуправления в сфере гражданского оборота в соответствии с п.3 ст.3 ЗК РФ, п.3 ст.129 ГК РФ регулируются в ст.124 "Российская Федерация, субъекты Российской Федерации, муниципальные образования - субъекты гражданского права", 125 "Порядок участия Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований в отношениях, регулируемых гражданским законодательством", 215 "Право муниципальной собственности" ГК РФ (см. также п.1 ст.2, ст.212, п.2 ст.214 и др. ГК РФ).
     
     В настоящем Кодексе полномочия органов местного самоуправления в области земельных отношений развиваются и подвергаются подробной конкретизации в ст.7 (установление особого правового режима использования земель и мест традиционного проживания и хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов РФ и этнических общностей), 8 "Отнесение земель к категориям, перевод их из одной категории в другую", 11_3 "Образование земельных участков из земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности", 11_7 "Перераспределение земельных участков" и других.
     
     Органы местного самоуправления осуществляют свои полномочия в области земельных отношений на основании ст.34 и др. ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" от 6 октября 2003 года. Муниципальные правовые акты, в том числе по регулированию земельных отношений, предусматриваются в ст.7 этого ФЗ, согласно ч.4 которой они не должны противоречить Конституции РФ, федеральным конституционным и федеральным законам, иным нормативным правовым актам РФ, а также Конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов РФ (СЗ РФ. 2003. N 40. Ст.3822).
     
     Вопросы местного значения, относящиеся к земельным отношениям, предусматриваются в ч.1 ст.14, ч.1 ст.16 главы 3 "Вопросы местного значения" ФЗ от 6 октября 2003 года N 131. Под вопросами местного значения понимаются вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, решение которых в соответствии с Конституцией РФ и Федеральным законом об общих принципах организации местного самоуправления осуществляется населением и (или) органами местного самоуправления самостоятельно (подробнее см. Комментарий к Федеральному закону "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" / под ред. В.И.Васильева. М., 2005).
     
     К вопросам местного значения поселения могут относиться организация сбора и вывоза бытовых отходов и мусора, благоустройство и озеленение территории поселения, использование и охрана городских лесов. К вопросам местного значения муниципальных районов и городских округов, кроме того, могут относиться организация утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов.
     
     В целях объединения финансовых средств, материальных и иных ресурсов для решения вопросов местного значения могут образовываться межмуниципальные объединения, учреждаться хозяйственные общества и другие межмуниципальные организации, заключаться договоры и соглашения; для реализации полномочий, в частности по осуществлению земельного контроля, могут создаваться муниципальные учреждения.
     
     Муниципальные образования занимаются комплексным социально-экономическим развитием территории, регулированием планировки и застройки; благоустройством и озеленением территории; регулированием использования месторождений общераспространенных полезных ископаемых, а также недр для строительства подземных сооружений местного значения; участием в охране окружающей среды, владением, пользованием и распоряжением землей, водами и другими природными ресурсами, находящимися в муниципальной собственности.
     
     С учетом федерального законодательства и законов субъектов Федерации по вопросам местного самоуправления органы местного самоуправления порой наделяются полномочиями, имеющими отношение к земле- и природопользованию, например:
     
     - осуществлять на своей территории в соответствии с законодательством контроль в области использования и охраны вод, лесов, недр, растительного и животного мира, находящихся в муниципальной собственности; атмосферного воздуха; обеспечивать проведение мероприятий по соблюдению правил охоты и рыбной ловли;
     
     - запрещать на основании заключения органов санитарно-эпидемиологического надзора и (или) охраны окружающей среды проведение мероприятий, которые могут представлять опасность от природных объектов для граждан или вызывать неблагоприятные экологические изменения и негативные последствия;
     
     - устанавливать зоны санитарной охраны водных объектов, находящихся в муниципальной собственности, в соответствии с требованиями санитарно-эпидемиологических норм и гигиенических требований;
     
     - информировать население об экологической обстановке и об ограничениях землепользования, лесопользования, водопользования, установленных в соответствии с федеральным, региональным и муниципальным законодательством;
     
     - оповещать население через средства массовой информации, специальными информационными знаками или иными способами о запрещении купания и иных подобного рода условиях осуществления общего водопользования (если условия или запрещение не объявлены, то общее водопользование осуществляется свободно);
     
     - принимать в случаях стихийных бедствий, аварий и катастроф меры по обеспечению безопасности населения, включая реквизицию, необходимых для преодоления неблагоприятных последствий события;
     
     - сообщать в соответствующие органы о действиях предприятий, учреждений, организаций, представляющих угрозу земельным и иным природным ресурсам, окружающей среде, нарушающих законодательство о земле- и природопользовании.
     
     Согласно постановлению администрации г.Волгограда о создании департамента охраны окружающей среды и природных ресурсов администрации Волгограда, например, ведению муниципального образования, подлежат выявление, предотвращение и пресечение нарушений природоохранного, земельного законодательства; выполнение природопользователями планов и мероприятий по охране окружающей среды, рациональному использованию земель и иных природных ресурсов, оздоровлению окружающей среды.
     
     На примере использования и охраны земель водного фонда можно наглядно видеть, какими обширными являются функции органов местного самоуправления, предусмотренные в водном законодательстве РФ. В частности, органы местного самоуправления:
     
     - устанавливают места, где запрещены забор воды для питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения, купание, плавание на маломерных судах, водопой скота, а также определяют иные условия общего водопользования на водных объектах, расположенных на территориях городских, сельских поселений и других муниципальных образований;
     
     - принимают сообщения от граждан и юридических лиц о вскрытии водоносных горизонтов при использовании недр;
     
     - согласовывают мероприятия по предупреждению и ликвидации последствий вредного воздействия вод в случае стихийных бедствий и аварий на водных объектах;
     
     - устанавливают места использования водных объектов для массового отдыха, туризма и спорта, для любительского и спортивного рыболовства по согласованию со специально уполномоченным государственным органом управления использованием и охраной водного фонда и другими заинтересованными организациями;
     
     - получают уведомление от государственных органов о приостановлении сброса сточных и дренажных вод и прекращении эксплуатации хозяйственных и других объектов в случае возникновения угрозы здоровью населения или существованию водных или околоводных животных и растений.
     
     Этот перечень функций муниципальных образований и органов местного самоуправления может быть продолжен применительно к землям лесного фонда, землям поселений, землям других категорий и к иным природным ресурсам.
     
     Значительны полномочия органов местного самоуправления в области экологической экспертизы, проводимой при оценке состояния земель и эффективности мероприятий по охране земель, где они могут:
     
     - делегировать своих экспертов в качестве наблюдателей в заседаниях экспертных комиссий государственной экологической экспертизы, причем не только по объектам, расположенным на своей территории, но и в случаях возможного воздействия на окружающую среду хозяйственной и иной деятельности, намечаемой в другой административно-территориальной единицей;
     
     - принимать и реализовывать в пределах своих полномочий результаты общественных обсуждений, слушаний, опросов, референдумов, заявлений общественных экологических объединений и движений, информации об объектах экологической экспертизы;
     
     - организовывать общественные обсуждения, проводить опросы, референдумы среди населения о намечаемой хозяйственной и иной деятельности, которая подлежит экологической экспертизе, организовывать по требованию населения общественную экологическую экспертизу;
     
     - информировать органы прокуратуры, территориальные специально уполномоченные государственные органы в области охраны окружающей среды, органы государственной власти субъектов РФ о начале реализации объекта экологической экспертизы без положительного заключения государственной экологической экспертизы, когда оно в соответствии с законодательством является необходимым.
     
     Для того чтобы быть в состоянии реализовать эти полномочия, органы местного самоуправления вправе получать от соответствующих государственных органов необходимую информацию об объектах экологической экспертизы, реализация которых может оказывать воздействие на окружающую среду в пределах территории соответствующего муниципального образования и о результатах проведения государственной и (или) общественной экологической экспертизы (см.: Боголюбов С.А. Земельное право России: учебник для вузов. М., Норма, 2009).
     
     Разносторонняя и растущая компетенция муниципальных образований в сфере земельных отношений приводит к множественности их правовых актов, нередко подвергаемых оспариванию.
     
     Так, по иску ЗАО "Санаторий "Красноярское Загорье" к администрации Озероучумского сельсовета, ООО "Озеро Учум" о признании недействительным договора аренды земельного участка в части предоставления ООО в аренду земельного участка ВАС РФ установил, что спорный земельный участок отнесен к категории земель особо охраняемых территорий с нахождением на нем водного объекта соленого озера и непосредственно не связан с обеспечением жизнедеятельности населения данного муниципального образования.
     
     По другому делу Коллегия судей ВАС РФ, рассмотрев заявление ОАО "Радар" по делу с участием муниципального унитарного предприятия технической инвентаризации и оценки недвижимости администрации г.Ростова-на-Дону, департамента имущественно-земельных отношений г.Ростова-на-Дону, МУ "Департамент архитектуры и градостроительства г.Ростова-на-Дону", МУП "Центр кадастра и геодезии г.Ростова-на-Дону" и др., отклонила доводы заявителя о том, что при вынесении оспариваемого постановления администрация распорядилась земельным участком и объектами недвижимости, находящимися в федеральной собственности, как необоснованные, поскольку на момент вынесения указанного постановления разграничение государственной собственности на земельные участки по уровням собственности осуществлено не было.
     
     В области земельных отношений органы местного самоуправления обладают значительными полномочиями по осуществлению земельного контроля (ст.72 ЗК РФ), по организации мероприятий в области охраны и рационального использования земель.
     

13 мая 2010 года Коллегия судей ВАС РФ рассмотрела заявление Комитета по земельным ресурсам г.Саратова по делу по заявлению ООО "ОТЕМА" к комитету по управлению имуществом Саратовской области, комитету по земельным ресурсам г.Саратова, администрации г.Саратова о признании незаконным бездействия комитета по земельным ресурсам администрации г.Саратова и бездействия Комитета по управлению имуществом Саратовской области, выразившегося в необеспечении выбора земельного участка на основе документов государственного кадастра недвижимости с учетом экологических, градостроительных и иных условий использования соответствующей территории и недр в ее границах посредством определения вариантов размещения объекта и проведения процедур согласования согласно представленному заявлению ООО "ОТЕМА".
     
     Решением арбитражного суда Саратовской области суд признал незаконными бездействие комитета по земельным ресурсам администрации г.Саратова и бездействие комитета по управлению имуществом Саратовской области. Суд обязал комитет по земельным ресурсам администрации г.Саратова и комитет по управлению имуществом Саратовской области обеспечить выбор земельного участка на основе документов государственного кадастра недвижимости с учетом экологических, градостроительных и иных условий использования соответствующей территории и недр в ее границах посредством определения вариантов размещения объекта и провести процедуры согласования, согласно представленному заявлению ООО "ОТЕМА".
     
     Согласно ст.31 ЗК РФ орган местного самоуправления по заявлению гражданина или юридического лица либо по обращению предусмотренного ст.29 ЗК исполнительного органа государственной власти обеспечивает выбор земельного участка на основе документов государственного кадастра недвижимости с учетом экологических, градостроительных и иных условий использования соответствующей территории и недр в ее границах посредством определения вариантов размещения объекта и проведения процедур согласования в случаях, предусмотренных федеральными законами, с соответствующими государственными органами, органами местного самоуправления, муниципальными организациями. Необходимая информация о разрешенном использовании земельных участков и об обеспечении этих земельных участков объектами инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, технические условия подключения объектов к сетям инженерно-технического обеспечения предоставляются бесплатно соответствующими государственными органами, органами местного самоуправления, муниципальными организациями в двухнедельный срок со дня получения запроса от органа местного самоуправления.
     
     Суд установил, что ответчики не обеспечили проведение процедур, предусмотренных ст.31 ЗК РФ, поэтому признал незаконным бездействие комитета по земельным ресурсам администрации г.Саратова и комитета по управлению имуществом Саратовской области.
     
     Разграничение земельных полномочий субъектов РФ с земельными полномочиями органов местного самоуправления нередко становится предметом судебных споров.
     
     Так, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда РФ установила: постановлением администрации Тверской области утверждено Положение о комитете по управлению имуществом Тверской области. Заместитель Волжского межрегионального природоохранного прокурора обратился в Тверской областной суд с заявлением о признании противоречащим федеральному законодательству и недействующим названного Положения в части, ссылаясь на то, что оспариваемые пункты Положения противоречат ст.9 Федерального закона "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним", согласно которой государственную регистрацию прав на недвижимое имущество и сделок с ним осуществляют федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный в области государственной регистрации, и его территориальные органы, действующие в соответствующих регистрационных округах. Подобные функции осуществляются Федеральной регистрационной службой на основании Положения, утвержденного Указом Президента РФ от 13 октября 2004 года N 1315, и его управлением в Тверской области.
     
     В нарушение указанных требований федерального законодательства оспариваемый пункт Положения о комитете по управлению имуществом Тверской области в числе функций комитета предусматривает осуществление в установленном порядке государственной регистрации права государственной собственности Тверской области на земельные участки, на которые у Тверской области возникает право собственности при разграничении государственной собственности на землю. Однако в соответствии с ч.2 п.10 ст.3 ФЗ от 25 октября 2001 года "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации" распоряжение земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, осуществляется органами местного самоуправления муниципальных районов, городских округов; согласование действий по распоряжению соответствующими земельными участками с органами государственной власти РФ или субъектов РФ законодательством не предусмотрено.
     
     В нарушение указанных требований пункт Положения к функциям комитета относит осуществление предварительного согласования органам местного самоуправления действий по распоряжению земельными участками, находящимися в государственной собственности, до разграничения государственной собственности на землю. Решением Тверского областного суда заявление прокурора удовлетворено частично. В кассационной жалобе комитет по управлению имуществом Тверской области просит указанное решение суда отменить исходя из ст.10 и 11 ЗК РФ. Пунктом оспариваемого Положения о комитете по управлению имуществом Тверской области предусмотрено, что комитет осуществляет предварительное согласование органам местного самоуправления действий по распоряжению земельными участками, находящимися в государственной собственности, до разграничения государственной собственности на землю.
     
     Суд применил федеральное законодательство, которым определено, что субъекты РФ осуществляют управление и распоряжение земельными участками, находящимися в собственности субъектов РФ; распоряжение земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, отнесено к компетенции органов местного самоуправления муниципальных районов, городских округов, за исключением случая распоряжения земельными участками в поселениях, являющихся административными центрами, столицами субъектов РФ, где оно осуществляется органами местного самоуправления указанных поселений, если законами соответствующих субъектов РФ не установлено, что распоряжение такими земельными участками осуществляется исполнительными органами государственной власти субъектов РФ (абзац 3 п.10 ст.3 ФЗ "О введении в действие ЗК РФ").
     
     Учитывая, что федеральный законодатель предоставил субъектам РФ возможность предоставления права исполнительным органам государственной власти субъектов РФ распоряжения землями только в административных центрах и столицах субъектов РФ, находящимися в государственной собственности до разграничения государственной собственности на землю, суд сделал правильный вывод о том, что оспариваемая норма, предоставляющая полномочия органам исполнительной власти субъекта РФ согласовывать повсеместно органам местного самоуправления действия по распоряжению земельными участками, находящимися в государственной собственности, противоречит федеральному законодательству и ущемляет права органов местного самоуправления.
     
     

Комментарий к главе I_1. Образование земельных участков


(Наименование в ред., действующей до 1 марта 2015 года)


(Наименование в ред. Федерального закона от 23 июня 2014 года N 171-ФЗ; вступает в силу с 1 марта 2015 года)
(Глава введена Федеральным законом от 22 июля 2008 года N 141-ФЗ)

Комментарий к статье 11_1. Понятие земельного участка

(Статья в ред. Федерального закона от 19 июля 2011 года N 246-ФЗ; утрачивает силу с 1 марта 2015 года. Федеральный закон от 23 июня 2014 года N 171-ФЗ)
     
     

Комментарий к статье 11_2. Образование земельных участков


     Комментируемой статьей урегулированы общие правила образования земельных участков. При этом само понятие "образование земельных участков" не раскрывается. В целом можно согласиться с тем, что образование земельного участка представляет собой создание нового объекта недвижимого имуществаКомментарий к Земельному кодексу Российской Федерации (постатейный).
________________
     Комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации (постатейный) См., напр., Тихомиров М.Ю. Предоставление земельных участков для строительства: новые правила. М.: Изд-во М.Ю.Тихомирова, 2014.
     
     
     Однако, поскольку земельный участок, в отличие от других объектов недвижимости, не является рукотворным объектом (за исключением искусственных земельных участков), нужно сказать, что в данном случае речь не идет о создании земельного участка как природного объекта, природного ресурса или основы для осуществления хозяйственной деятельности. Под образованием земельного участка в данном случае понимается установление (изменение) местоположения его границ, в результате чего такой земельный участок становится объектом государственного кадастрового учета и объектом прав на землю.
     
     Такой смысл понятия "образование земельного участка" находит свое отражение в ч.1 ст.16 ФЗ "О государственном кадастре недвижимости", предусматривающей осуществление государственного кадастрового учета как в связи с образованием, так и в связи с созданием объекта недвижимости.
     
     К способам образования земельных участков относятся раздел, объединение, перераспределение земельных участков, выдел из земельных участков, а также образование земельных участков из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, которое имеет свои особенности (см. комментарий к ст.11_3 ЗК РФ). Таким образом, можно сделать вывод, что образование земельного участка имеет место во всех тех случаях, когда требуется установить новые границы земельного участка или земельных участковКомментарий к Земельному кодексу Российской Федерации (постатейный).
________________
     Комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации (постатейный) См.: Корнеев А.Л. Некоторые вопросы образования земельных участков // Экологическое право. 2012. N 5.
     
     
     В соответствии с ч.1 ст.6 ФЗ "Об искусственных земельных участках, созданных на водных объектах, находящихся в федеральной собственности, и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" к работам, необходимым для создания искусственного земельного участка, относятся: подготовка документации по разметке территории в планируемых границах искусственного земельного участка; выполнение инженерных изысканий для подготовки проектной документации для создания искусственного земельного участка; подготовка проектной документации для создания искусственного земельного участка (далее - проектная документация); проведение работ по созданию искусственного земельного участка (намыв, отсыпка грунта или проведение работ с использованием иных технологий).
     
     Исходные земельные участки прекращают свое существование с даты государственной регистрации и иных вещных прав на все образуемые из них земельные участки. При этом в соответствии с ч.3 и ч.3_1 ст.24 ФЗ "О государственном кадастре недвижимости" орган государственного кадастрового учета снимает исходные земельные участки с государственного кадастрового учета. Из этого правила имеются исключения.
     
     В частности, согласно ч.3 ст.24 ФЗ "О государственном кадастре недвижимости" исходный земельный участок должен быть снят с государственного кадастрового учета в случае, если право собственности на все образованные объекты недвижимости возникает в силу федерального закона вне зависимости от момента государственной регистрации этого права в Едином государственном реестре прав на недвижимое имущество и сделок с нимКомментарий к Земельному кодексу Российской Федерации (постатейный).
________________
     Комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации (постатейный) Так, например, согласно ст.16 ФЗ от 29 декабря 2004 года N 189-ФЗ "О введении в действие Жилищного кодекса Российской Федерации" с момента формирования земельного участка и проведения его государственного кадастрового учета земельный участок, на котором расположены многоквартирный дом и иные входящие в состав такого дома объекты недвижимого имущества, переходит бесплатно в общую долевую собственность собственников помещений в многоквартирном доме. Таким образом, у собственников помещений в многоквартирных домах право общей долевой собственности на земельный участок, на котором расположены такие дома, возникает с момента формирования земельного участка и проведения его государственного кадастрового учета. При этом, как отметил Конституционный Суд РФ в постановлении от 28 мая 2010 года N 12-П "По делу о проверке конституционности частей 2, 3 и 5 статьи 16 Федерального закона "О введении в действие Жилищного кодекса Российской Федерации", частей 1 и 2 статьи 36 Жилищного кодекса Российской Федерации, пункта 3 статьи 3 и пункта 5 статьи 36 Земельного кодекса Российской Федерации в связи с жалобами граждан Е.Ю.Дугенец, В.П.Минина и Е.А.Плеханова" (Вестник Конституционного Суда РФ. N 5. 2010) государственная регистрация права общей долевой собственности на данный земельный участок в Едином государственном реестре прав на недвижимое имущество и сделок с ним не требуется.
     
     
     В соответствии с п.1 ст.22 ФЗ от 21 июля 1997 года N 122-ФЗ "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним"Комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации (постатейный) основанием для государственной регистрации прав собственности и иных вещных прав на земельные участки, образуемые при разделе, объединении, перераспределении земельных участков или выделе из земельных участков, является:
________________
     Комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации (постатейный) СЗ РФ. 1997. N 30. Ст.3594; 2008. N 30. Ст.3597; 2014. N 26. Ст.3377.
     
     

1) решение об утверждении схемы расположения земельного участка или земельных участков на кадастровом плане территории или решение о предварительном согласовании предоставления земельного участка, а также решение о безвозмездной передаче земельного участка, находящегося в федеральной собственности и подлежащего образованию, в муниципальную собственность или в собственность субъекта РФ;
     

2) соглашение о разделе, об объединении, о перераспределении земельных участков или о выделе из земельных участков;
     

3) иной документ, на основании которого в соответствии с настоящим Федеральным законом и другими федеральными законами осуществляется образование земельных участков.
     
     Образование земельных участков допускается при наличии в письменной форме согласия землепользователей, землевладельцев, арендаторов и залогодержателей земельных участков, из которых при разделе, объединении, перераспределении или выделе образуются земельные участки.
     
     Согласно подп.3 п.3 ст.22_2 ФЗ "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним" такое согласие является одним из документов, необходимых для осуществления государственной регистрации прав на образуемые земельные участки. Однако образование земельных участков может осуществляться и без такого согласия на основании решения суда (п.6 комментируемой статьи), что, как отметил Конституционный Суд РФ в Определении от 22 апреля 2014 года N 979-О, может иметь место в тех случаях, когда без судебного решения об образовании новых земельных участков нельзя обеспечить необходимый баланс интересов участников гражданского оборота, в том числе баланс частных и публичных интересов.
     
     Правило, предусмотренное п.5 комментируемой статьи, соответствует общим положениям ст.252 ГК РФ, закрепляющим, что имущество, находящееся в долевой собственности, может быть разделено между ее участниками или по соглашению между ними. Особенности образования земельных участков из земельных участков сельскохозяйственного назначения, находящихся в общей долевой собственности, предусматриваются ФЗ от 24 июля 2002 года N 101-ФЗ "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения"Комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации (постатейный).
________________
     Комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации (постатейный) СЗ РФ. 2002. N 30. Ст.3018; 2011. N 1. Ст.47.
     
     

Комментарий к статье 11_3. Образование земельных участков из земель или земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности


     (Статья в ред., действующей до 1 марта 2015 года)
     
     


     (Статья в ред. Федерального закона от 23 июня 2014 года N 171-ФЗ; вступает в силу с 1 марта 2015 года)
     
     Из структуры главы I_1 ЗК РФ видно, что законодатель посчитал необходимым выделить вопросы образования земельных участков, находящихся в публичной собственности, в отдельную статью, тем самым определив, что процесс образования таких земельных участков характеризуется некоторыми особенностями по сравнению с общими нормами об образовании земельных участков.
     
     Эти особенности заключаются в определенном перечне документов, в соответствии с которыми могут быть образованы такие земельные участки. К ним относятся проект межевания территории, утвержденный в соответствии с ГрК РФ, проектная документация о местоположении, границах, площади и об иных количественных и качественных характеристиках лесных участков, а также схема расположения земельного участка на кадастровом плане территории. При этом образование земельных участков в соответствии со схемой расположения земельного участка на кадастровом плане территории допускается только при отсутствии утвержденного проекта межевания территории.
     
     Таким образом, в приоритетном порядке образование земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, осуществляется на основании проекта межевания территории. Такой подход позволяет наиболее рационально организовать процесс образования земельных участков, в том числе для целей дальнейшего предоставления гражданам и юридическим лицам, поскольку он в полной мере отвечает принципам устойчивого развития территорий и осуществлению строительства на основании документации по планировке территории, на которых основано законодательство о градостроительной деятельности (п.4 ст.2 ГрК РФ).
     
     Согласно ч.5 ст.43 ГрК РФ проект межевания территории включает в себя чертежи межевания территории, на которых отображаются красные линии, утвержденные в составе проекта планировки территории; линии отступа от красных линий в целях определения места допустимого размещения зданий, строений, сооружений; границы застроенных земельных участков, в том числе границы земельных участков, на которых расположены линейные объекты; границы формируемых земельных участков, планируемых для предоставления физическим и юридическим лицам для строительства; границы земельных участков, предназначенных для размещения объектов капитального строительства федерального, регионального или местного значения; границы территорий объектов культурного наследия; границы зон с особыми условиями использования территорий; границы зон действия публичных сервитутов.
     
     Согласно ст.46 ГрК РФ подготовка и утверждение документации по планировке территории, разрабатываемой на основании решения органа местного самоуправления поселения или городского округа, осуществляется с учетом результатов публичных слушаний. В связи с этим население может выражать собственное мнение относительно утверждаемой документации по планировке территории в части проектируемых границ будущих земельных участков, формирующихся для дальнейшего предоставления гражданам и юридическим лицам. Это в полной мере соответствует юридической природе такого института, как публичные слушанияКомментарий к Земельному кодексу Российской Федерации (постатейный). Подготовка проекта планировки территории и проекта межевания территории осуществляется в соответствии с системой координат, используемой для ведения государственного кадастра недвижимости (ч.6 ст.41 ГрК РФ).
________________
     Комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации (постатейный) Как отмечено в Определении Конституционного Суда РФ от 15 июля 2010 года N 931-О-О (Вестник Конституционного Суда РФ. N 2. 2011), будучи публично-правовым институтом, призванным обеспечить открытое, независимое и свободное обсуждение общественно значимых проблем (вопросов), имеющих существенное значение для граждан, проживающих на территории соответствующего публичного образования, публичные слушания, по смыслу ст.3 Конституции РФ и федерального законодательства, которым регулируется их проведение, не являются формой осуществления власти населением. Тем не менее они предоставляют каждому, кого может затронуть предполагаемое решение, правомочие на принятие которого принадлежит компетентным органам и должностным лицам, возможность участвовать в его обсуждении независимо от наличия специальных знаний либо принадлежности к определенным организациям и объединениям. Конечная цель такого обсуждения - выработка рекомендаций по общественно значимым вопросам либо получение общественной оценки правового акта. Соответственно процесс принятия управленческих решений становится более открытым для граждан, и эта открытость обеспечивается принудительной силой закона, обязывающего органы власти проводить публичные слушания по определенным вопросам.
     
     
     Таким образом, образование земельных участков на основании проекта межевания территории позволяет учитывать все особенности развития соответствующей территории, в том числе планируемые и существующие территории общего пользования, земельные участки, предназначенные для размещения объектов инфраструктуры, а также установленные ограничения в использовании объектов недвижимости.
     
     Законодатель посчитал целесообразным сохранить и возможность образования земельных участков на основании схемы расположения земельного участка, поскольку, во-первых, применительно далеко не ко всем территориям в настоящее время разработаны и утверждены проекты межевания, позволяющие образовать земельные участки в соответствии с такими проектами, а во-вторых, поскольку в соответствии с ч.1 ст.43 ГрК РФ подготовка проектов межевания территорий осуществляется применительно к застроенным и подлежащим застройке территориям, расположенным в границах элементов планировочной структуры, существуют случаи, когда подготовка проекта межевания территории нецелесообразна (например, на территориях с низкой плотностью застройки и низким спросом на земельные участки) или запрещена (например, образование земельных участков для выпаса скота, ведения личного подсобного хозяйства за пределами границ населенного пункта).
     
     Разработка и утверждение проекта межевания территории является неотъемлемым этапом развития застроенных территорий (ст.46_3 ГрК), комплексного освоения территории (ст.46_4 ГрК РФ), освоения земельных участков, предоставленных юридическим лицам для садоводства, огородничества и дачного хозяйства (п.5 ст.39_8, п.4 и 5 ст.39_10 ЗК РФ), установления границ земельных участков, занятых многоквартирными домами (ч.2 ст.6 ФЗ от 29 декабря 2004 года N 191-ФЗ "О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации"Комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации (постатейный)), размещения линейных объектов федерального, регионального или местного значения (ч.1 ст.51 ГрК РФ).
________________
     Комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации (постатейный) СЗ РФ. 2005. N 1. Ст.17; 2011. N 13. Ст.1688.
     
     
     Необходимость выделения в качестве самостоятельного вида документов, на основании которых осуществляется образование земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, проектной документации о местоположении, границах, площади и об иных количественных и качественных характеристиках лесных участков объясняется правилами проектирования лесных участков, закрепленными в ст.69 ЛК РФ.
     
     Исходя из положений данной статьи местоположение, границы и площадь лесных участков определяются соответственно по лесным кварталам и (или) лесотаксационным выделам, их границам и площади. Проектирование лесных участков осуществляется в границах соответственно лесничеств и лесопарков.
     
     

Комментарий к статье 11_4. Раздел земельного участка


     В результате раздела земельного участка образуются новые земельные участки, а исходный земельный участок прекращает свое существование. Образование земельных участков путем раздела исходного земельного участка может иметь место только в тех случаях, когда земельный участок является делимым.
     
     В соответствии с п.2 ст.39_20 ЗК РФ неделимым является земельный участок, раздел которого невозможно осуществить без нарушений требований к образуемым или измененным земельным участкам, предусмотренным ст.11_9 ЗК РФ. В связи с этим можно сделать вывод о том, что все иные земельные участки, раздел которых можно осуществить без нарушений предусмотренных ЗК РФ требований, являются делимыми.
     
     Однако необходимо учитывать, что земельный участок при решении вопроса о его делимости или неделимости нужно рассматривать не только с точки зрения его понимания как объекта земельных отношений, но и с учетом того, что земельный участок является объектом гражданских правКомментарий к Земельному кодексу Российской Федерации (постатейный).
________________
     Комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации (постатейный) См.: Определение Конституционного Суда РФ от 21 февраля 2008 года N 119-О-О "Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Слободенюка Владимира Борисовича на нарушение его конституционных прав пунктом 2 статьи 6 и пунктами 3 и 5 статьи 36 Земельного кодекса Российской Федерации".
     
     
     Согласно п.1 ст.133 ГК РФ вещь, раздел которой в натуре невозможен без разрушения, повреждения вещи или изменения ее назначения и которая выступает в обороте как единый объект вещных прав, является неделимой вещью и в том случае, если она имеет составные части. Ярким примером невозможности раздела земельного участка ввиду необходимости сохранения его назначения является п.2 ст.258 ГК РФ, п.1 ст.9 ФЗ от 11 июня 2003 года N 74-ФЗ "О крестьянском (фермерском) хозяйстве"Комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации (постатейный), которыми предусматривается, что земельный участок и средства производства, принадлежащие крестьянскому (фермерскому) хозяйству, при выходе одного из его членов из хозяйства разделу не подлежат. В литературе отмечается, что эти запреты обусловлены необходимостью сохранения фермерского хозяйства как производственной структурыКомментарий к Земельному кодексу Российской Федерации (постатейный).
________________
     Комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации (постатейный) СЗ РФ. 2003. N 24. Ст.2249; 2013. N 52. Ст.7011.
     
     Комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации (постатейный) См.: Комментарий к Гражданскому кодексу Российской Федерации. В 3 т. Комментарий к Гражданскому кодексу Российской Федерации, части первой (постатейный). Т.1. 3-е изд., перераб. и доп. / под ред. Т.Е.Абовой, А.Ю.Кабалкина. М.: Юрайт-Издат, 2007.
     
     
     Таким образом, вопрос о разделе земельного участка не во всех случаях может решаться только путем оценки возможности соблюдения технических требований к образуемым земельным участкам, предусмотренным ст.11_9 ЗК РФ, поскольку законодательством могут предусматриваться и иные правила, связанные с существованием особенностей оборота определенных земельных участков как объектов гражданских прав.
     
     Согласно п.4 и п.5 комментируемой статьи раздел земельных участков, предоставленных некоммерческим организациям, созданным гражданами для садоводства, огородничества и дачного хозяйства, а также земельных участков, предоставленных лицам, с которыми в порядке, предусмотренном ГрК РФ, заключен договор о комплексном освоении территории (ст.46_4 ГрК РФ), осуществляется в соответствии с утвержденным проектом межевания территории (ст.43 ГрК РФ), что объясняется особенностями образования и предоставления земельных участков для указанных целей (см. комментарий к ст.11_3, 39_8, 39_10 ЗК РФ).
     
     В случае раздела земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, предусматривается возможность сохранения земельного участка, раздел которого осуществлен в измененных границах. В таком случае наряду со сведениями об образуемом или образуемых земельных участках в межевой план также включаются сведения о земельных участках, сохраняющихся в измененных границахКомментарий к Земельному кодексу Российской Федерации (постатейный).
________________
     Комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации (постатейный) См.: Пункт 3 Требований к подготовке межевого плана, в том числе особенностями подготовки межевого плана в отношении земельных участков, указанных в ч.10 ст.25 ФЗ от 24 июля 2007 года N 221-ФЗ "О государственном кадастре недвижимости", утв. приказом Министерства экономического развития РФ от 24 ноября 2008 года N 412 (РГ. 2008. 19 дек. N 260).
     
     
     При разделе земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности и выделенного на праве постоянного (бессрочного) пользования, аренды или безвозмездного пользования, законодатель предоставил правообладателю такого земельного участка право самостоятельно подготовить схему расположения образуемых в результате такого раздела земельных участков на кадастровом плане территории. Это представляется вполне логичным, поскольку в соответствии со ст.11_8 ЗК РФ у правообладателя возникают права на все образуемые в результате раздела земельные участки.
     
     Комментируемая статья не содержит указания на то, что образуемые земельные участки должны быть смежными, т.е. иметь хотя бы одну общую границу (по аналогии, например, с объединением земельных участков (см. комментарий к ст.11_6 ЗК РФ)). Это объясняется тем, что в настоящее время Требованиями к подготовке межевого плана, утвержденными приказом Министерства экономического развития РФ от 24 ноября 2008 года N 412, предусматривается возможность постановки на государственный кадастровый учет, а соответственно и дальнейшего раздела многоконтурных земельных участков, т.е. земельных участков, границы которых представляют собой несколько отдельных замкнутых контуров, в том числе не имеющих общих границКомментарий к Земельному кодексу Российской Федерации (постатейный).
________________

Комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации (постатейный) См. также: Письмо Министерства экономического развития РФ от 22 декабря 2009 года N 22409-ИМ/Д23.
     
     

Комментарий к статье 11_5. Выдел земельного участка


     В соответствии с п.2 ст.252 ГК РФ участник долевой собственности вправе требовать выдела своей доли из общего имущества.
     
     Положения комментируемой статьи направлены на реализацию общих правил, предусмотренных ГК РФ, и устанавливают порядок выдела земельного участка из земельного участка, находящегося в общей долевой собственности. ЗК РФ не указывает документ (решение, соглашение, договор), на основании которого участники долевой собственности (за исключением участников долевой собственности на земельный участок сельскохозяйственного назначения) во внесудебном порядке могут осуществить выдел земельного участка в счет принадлежащей им доли земельного участка.
     
     Вместе с тем согласно п.3 ст.252 ГК РФ при недостижении участниками долевой собственности соглашения о способе и условиях раздела общего имущества или выдела доли одного из них участник долевой собственности вправе в судебном порядке требовать выдела в натуре своей доли из общего имущества. Из этого следует, что выдел земельного участка из земельного участка, находящегося в общей долевой собственности, может осуществляться на основании соглашения между участниками общей долевой собственности.
     
     Результатом выдела земельного участка из земельного участка, находящегося в общей долевой собственности, является образование земельного участка, право общей долевой собственности у собственника доли земельного участка прекращается, а также земельного участка, право общей долевой собственности сохраняется за другими участниками общей долевой собственности.
     
     Существенными особенностями образования земельных участков путем выдела отличается процедура образования земельных участков из земельных участков сельскохозяйственного назначения, урегулированная ФЗ "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения".
     
     В соответствии с п.3 ст.13 указанного Федерального закона земельный участок может быть образован на основании решения общего собрания участников долевой собственности в случае, если данным решением утверждены проект межевания земельных участков, перечень собственников образуемых земельных участков и размер их долей в праве общей собственности на образуемые земельные участки.
     
     Если земельный участок образуется на основании решения общего собрания участников долевой собственности и в соответствии с утвержденным этим собранием проектом межевания, дополнительное согласование размера и местоположения границ образуемого земельного участка не требуется.
     
     Если такое решение общего собрания участников долевой собственности отсутствует, собственник земельной доли или земельных долей для выдела земельного участка в счет земельной доли или земельных долей заключает договор с кадастровым инженером, который подготавливает проект межевания земельного участка для выдела земельного участка в счет земельной доли или земельных долей (п.4 ст.13).
     
     Согласно п.5 ст.13 указанного Федерального закона размер земельного участка, выделяемого в счет земельной доли или земельных долей, определяется на основании данных, указанных в документах, удостоверяющих право на эту земельную долю или эти земельные доли. При этом площадь выделяемого в счет земельной доли или земельных долей земельного участка может быть больше или меньше площади, указанной в документах, удостоверяющих право на земельную долю или земельные доли, если увеличение или уменьшение площади выделяемого в счет земельной доли или земельных долей земельного участка осуществляется с учетом состояния и свойств почвы выделяемого земельного участка и земельного участка, из которого он образуется.
     
     Размер и местоположение границ земельного участка, выделяемого в счет земельной доли или земельных долей, должны быть согласованы кадастровым инженером в порядке, установленном ст.13_1 Федерального закона. Данной статьей предусматривается порядок подготовки и согласования проекта межевания, в котором определяется местоположение и размеры земельного участка или земельных участков, которые могут быть выделены в счет земельной доли или земельных долей. Требования к проекту межевания утверждены приказом Министерства экономического развития РФ от 3 августа 2011 года N 388Комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации (постатейный).
________________

Комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации (постатейный) РГ. 2011. 23 сент. N 213.
     
     
     Как отметил Конституционный Суд РФ в постановлении от 22 апреля 2014 года N 12-П "По делу о проверке конституционности пунктов 2-6 статьи 13 Федерального закона "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения" в связи с жалобой граждан В.Л.Герасименко и Л.Н.Герасименко"Комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации (постатейный), вышеуказанные законоположения имеют целью более полную реализацию в земельных отношениях конституционно значимых начал гражданского законодательства, в том числе его дозволительной направленности и недопустимости произвольного вмешательства кого-либо в частные дела (ст.1 ГК РФ), и тем самым обеспечение баланса частных и коллективных интересов участников долевой собственности на земельный участок из земель сельскохозяйственного назначения.
________________
     Комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации (постатейный) СЗ РФ. 2014. N 17. Ст.2081.
     
     

Комментарий к статье 11_6. Объединение земельных участков


     Комментируемая статья закрепляет общие положения об объединении земельных участков, которое заключается в образовании нового земельного участка путем слияния нескольких смежных земельных участковКомментарий к Земельному кодексу Российской Федерации (постатейный), т.е. ситуации, обратной разделу или выделу земельных участковКомментарий к Земельному кодексу Российской Федерации (постатейный). В результате объединения земельных участков их существование прекращается.
________________
     Комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации (постатейный) Комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации (постатейный) / Е.С.Болтанова, С.З.Женетль. РИОР, ИНФРА-М, 2010.
     
     Комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации (постатейный) Комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации, утв. Федеральным законом от 25 октября 2001 года N 136-ФЗ (постатейный) / отв.ред. С.Н.Волков, науч.ред. Ю.Г.Жариков. Юстицинформ, 2009.
     
     
     Земельный кодекс РФ предусматривает возможность объединения как земельных участков, принадлежащих разным лицам на праве собственности, так и земельных участков, принадлежащих нескольким лицами на праве общей собственности. В результате такого объединения у лиц, чьи земельные участки были объединены, возникает право общей собственности на образованный земельный участок.
     
     Согласно п.4 ст.244 ГК РФ общая собственность возникает при поступлении в собственность двух или нескольких лиц имущества, которое не может быть разделено без изменения его назначения (неделимые вещи) либо не подлежит разделу в силу закона. Общая собственность на делимое имущество возникает в случаях, предусмотренных законом или договором.
     
     Таким образом, комментируемые нормы ЗК РФ являются тем самым случаем, предусмотренным законом, когда допускается возникновение права общей собственности на имущество (на земельный участок, образуемый в результате объединения смежных земельных участков).
     
     Правило, установленное в п.5 комментируемой статьи, запрещает объединение земельных участков, предоставленных на праве постоянного (бессрочного) пользования, праве пожизненного наследуемого владения или праве безвозмездного пользования. В целом это объясняется общим направлением развития земельного законодательства, заключающимся в стремлении законодателя завершить процесс переоформления права пожизненного наследуемого владения и права постоянного (бессрочного) пользования земельными участками.
     
     Как отмечено в Концепции развития гражданского законодательства РФКомментарий к Земельному кодексу Российской Федерации (постатейный), подготовленной в соответствии с Указом Президента РФ от 18 июля 2008 года N 1108 "О совершенствовании Гражданского кодекса Российской Федерации"Комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации (постатейный), право пожизненного наследуемого владения и право постоянного (бессрочного) пользования земельным участком должны быть сохранены без установления какого-либо срока, на который они сохраняются, и без изменения их содержания. Однако такие права не должны возникать в будущем. Для постепенного исчезновения этих прав следует разработать механизмы, которые создадут стимулы для трансформации этих прав в другие вещные права, предусмотренные Гражданским кодексом Российской Федерации.
________________
     Комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации (постатейный) Вестник ВАС РФ. 2009. N 11.
     
     Комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации (постатейный) СЗ РФ. 2008. N 29. Ст.3482.
     
     
     Так, в соответствии с п.2 ст.3 ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации" юридические лица, за исключением указанных в п.2 ст.39_9 ЗК РФ юридических лиц, обязаны переоформить право постоянного (бессрочного) пользования земельными участками на право аренды земельных участков или приобрести земельные участки в собственность, религиозные организации, кроме того, переоформить на право безвозмездного пользования по своему желанию до 1 июля 2012 года в соответствии с правилами, установленными главой V_1 ЗК РФ. В противном случае для указанных юридических лиц наступает ответственность, предусмотренная ст.7.34 КоАП РФ.
     
     Право пожизненного наследуемого владения и право постоянного (бессрочного) пользования на земельные участки, предоставленные гражданам для ведения личного подсобного, дачного хозяйства, огородничества, садоводства, индивидуального гаражного или индивидуального жилищного строительства, также подлежат переоформлению в собственность граждан по правилам, предусмотренным п.9_1 ст.3 ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации", ст.25_2 ФЗ "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним".
     
     Учитывая ограниченный перечень специальных случаев, при которых допускается предоставление на праве безвозмездного пользования земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности (ст.39_10 ЗК РФ), законодатель посчитал необходимым ввести запрет на объединение таких земельных участков.
     
     В судебной практике также встречаются случаи, при которых арендатору земельного участка было отказано арендодателем в объединении земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, и такой отказ был признан судом обоснованным. Так, постановлением Президиума ВАС РФ от 8 октября 2013 года N 3463/13Комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации (постатейный) в удовлетворении требований арендатора об объединении земельных участков, находящихся в государственной собственности было отказано, так как обращение с таким требованием, по мнению суда, было направлено на обход состоявшихся торгов, поскольку образуемый участок не был предметом аукциона и на него не распространяется условие об определении арендной платы в сложившемся на торгах размере.
________________
     Комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации (постатейный) Вестник ВАС РФ. 2014. N 2.
     
     

Комментарий к статье 11_7. Перераспределение земельных участков


     Термин "перераспределение земельных участков" долгое время использовался в законодательстве применительно к совершенно иным, нежели образование земельных участков, отношениям.
     
     Так, в соответствии с Указом Президента РФ от 27 декабря 1991 года N 323 "О неотложных мерах по осуществлению земельной реформы в РСФСР"Комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации (постатейный) земельные участки, остающиеся после бесплатной передачи земель коллективам колхозов, других кооперативных сельскохозяйственных предприятий, акционерным обществам, в том числе созданным на базе государственных сельскохозяйственных предприятий включались в фонды перераспределения земель. Создание фонда перераспределения земель предусматривается ЗК РФ и в настоящее время (см. комментарий к ст.80).
________________
     Комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации (постатейный) Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1992. N 1. Ст.53.
     
     
     Следует согласиться с мнением некоторых авторов о том, что используемый в комментируемой статье термин не имеет ничего общего с фондом перераспределения земельКомментарий к Земельному кодексу Российской Федерации (постатейный). При перераспределении земельных участков осуществляется изменение месторасположения границы смежных земельных участков, что приводит к изменению их характеристик. Основанием такого изменения являются возмездные или безвозмездные сделкиКомментарий к Земельному кодексу Российской Федерации (постатейный). Однако в юридической литературе до сих пор имеются различные суждения о юридической природе перераспределения земельных участковКомментарий к Земельному кодексу Российской Федерации (постатейный).
________________
     Комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации (постатейный) См., напр.: Анисимов А.П., Рыженков А.Я., Сотникова М.С. Право муниципальной собственности на земельные участки в Российской Федерации: вопросы теории и практики: монография. Новый индекс, 2010.
     
     Комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации (постатейный) См.: Завьялов А.А., Маркварт Э. Земельные отношения в системе местного самоуправления. М.: Статут, 2011.
     
     Комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации (постатейный) Одни авторы отмечают, что "…при перераспределении происходит обмен земельными участками между их правообладателями…", а также, что "…такой обмен может быть основан на договоре мены, который заключается и реализуется в соответствии с ГК РФ либо на основании судебного решения или по иным основаниям" (см.: Комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации, утв. Федеральным законом от 25 октября 2001 года N 136-ФЗ (постатейный) / отв.ред. С.Н.Волков, науч.ред. Ю.Г.Жариков. Юстицинформ, 2009). Другие говорят, что "…наиболее близким по типу к прераспределению следует считать договор мены земельных участков, однако меной эта сделка все же не является" (см.: Лапач В., Ткаченко Т. Земля в новом измерении // ЭЖ-Юрист. 2008. N 32), а также что"...перераспределение может напоминать договор мены земельных участков (но таковым оно не является)…" (см.: Комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации (постатейный) / Е.С.Болтанова, С.З.Женетль. РИОР, ИНФРА-М. 2010).
     
     
     Перераспределение является прежде всего способом образования земельных участков, при которых несколько смежных земельных участков прекращают свое существование и образуется несколько других смежных земельных участков, что не позволяет однозначно утверждать, что перераспределение является сделкой, вид которой прямо предусмотрен в ГК РФ. Такая позиция также подтверждается существованием возможности перераспределения земельного участка и земель (см. комментарий к ст.39_27-39_29), которые нельзя однозначно определить в качестве индивидуально определенной вещи и в качестве предмета сделки с недвижимым имуществом. Как следует из п.2 комментируемой статьи, права на вновь образованные земельные участки возникают у собственников земельных участков, которые перераспределены на основании соглашения, заключаемого между ними.
     
     Исходя из ч.3_1 ст.25 ФЗ "О государственном кадастре недвижимости" под смежными земельными участками понимаются земельные участки, которые имеют хотя бы одну общую границу. Из этого следует, что перераспределение возможно в случае, если сведения о местоположении границы земельных участков, которые предполагается перераспределить, предварительно внесены в государственный кадастр недвижимости.
     
     Согласно ч.4_1 ст.24 ФЗ "О государственном кадастре недвижимости" внесенные в государственный кадастр недвижимости сведения о земельном участке или земельных участках, в отношении которых заключено соглашение о перераспределении или принято решение о перераспределении, исключаются из государственного кадастра недвижимости с момента государственной регистрации прав на образованный или образованные в результате этого перераспределения земельный участок, земельные участки.
     
     

Комментарий к статье 11_8. Возникновение и сохранение прав, обременений (ограничений) на образуемые и измененные земельные участки


     Положения данной статьи основаны на принципе перехода ранее имеющихся прав на исходный земельный участок на земельные участки, которые образованы в результате раздела, объединения, перераспределения. При этом владельцы земельных участков (лица, которым земельные участки предоставлены на праве пожизненного наследуемого владения), а также пользователи (лица, использующие земельные участки на праве постоянного (бессрочного) пользования или безвозмездного срочного пользования) приобретают права на образованные земельные участки в силу прямого указания закона.
     
     При этом принятие решений о предоставлении земельных участков не требуется. Иная процедура предусматривается для целей приобретения образуемых земельных участков арендаторами исходных земельных участков и лицами, которые использовали исходные земельные участки по договору безвозмездного пользования.
     
     Поскольку у этих лиц имеется право на заключение соответствующих договоров в отношении образуемых земельных участков, такие договоры должны быть заключены по правилам, предусмотренным для предоставления земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности без проведения торгов (см. комментарий к ст.39_14 ЗК РФ).
     
     По общему правилу, предусмотренному ст.275 ГК РФ, сервитут сохраняется в случае перехода прав на земельный участок, который обременен этим сервитутом, к другому лицу. Законодателем демонстрируется схожий подход и в случае преобразования земельного участка, в отношении которого установлен сервитут, заключающийся в распространении сервитута на все образованные земельные участки. Это объясняется неразрывной связью сервитута с определенным объектомКомментарий к Земельному кодексу Российской Федерации (постатейный) и таким признаком сервитута, как право следованияКомментарий к Земельному кодексу Российской Федерации (постатейный).
________________
     Комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации (постатейный) См.: Научно-практический комментарий к Гражданскому кодексу Российской Федерации, части первой (постатейный) / под ред. В.П.Мозолина, М.Н.Малеиной. НОРМА, 2004.
     
     Комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации (постатейный) См.: Комментарий к Гражданскому кодексу Российской Федерации (учебно-практический). Части первая, вторая, третья, четвертая (постатейный). 2-е изд., перераб. и доп. / С.С.Алексеев, А.С.Васильев, В.В.Голофаев, Б.М.Гонгало и др.; под ред. С.А.Степанова. М.: Проспект, Институт частного права, 2009.
     
     
     Данные положения не противоречат общим нормам ГК РФ, поскольку прекращение существования земельного участка, в отношении которого установлен сервитут, законодатель не относит к числу оснований для прекращения сервитута (ст.276 ГК РФ).
     
     Пункт 6 комментируемой статьи упоминает о сохранении применительно к образуемым земельным участкам и иных ограничений (обременений), которые прямо не поименованы в данной статье. В частности, исходя из п.10 Постановления Пленума ВАС РФ от 17 февраля 2011 года N 10 "О некоторых вопросах применения законодательства о залоге" к числу таких обременений следует отнести ипотеку. Согласно п.2 ст.56 ЗК РФ могут устанавливаться следующие ограничения прав на землю:
________________
     Комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации (постатейный) Вестник ВАС РФ. 2011. N 4.
     
     

1) особые условия использования земельных участков и режим хозяйственной деятельности в охранных, санитарно-защитных зонах;
     

2) особые условия охраны окружающей среды, в том числе животного и растительного мира, памятников природы, истории и культуры, археологических объектов, сохранения плодородного слоя почвы, естественной среды обитания, путей миграции диких животных;
     

3) условия начала и завершения застройки или освоения земельного участка в течение установленных сроков по согласованному в установленном порядке проекту, строительства, ремонта или содержания автомобильной дороги (участка автомобильной дороги) при предоставлении прав на земельный участок, находящийся в государственной или муниципальной собственности;
     

4) иные ограничения использования земельных участков в случаях, установленных ЗК РФ, федеральными законами.
     
     Исходя из понятия ограничений (обременений), приведенного в ст.1 ФЗ "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним", перечень таких ограничений не является исчерпывающим.
     
     

Комментарий к статье 11_9. Требования к образуемым и измененным земельным участкам


     Процесс образования земельных участков не может быть произвольным. В связи с этим ЗК РФ устанавливает ряд требований, которым должны соответствовать образуемые и изменяемые земельные участки.
     
     Одним из главных требований, предъявляемых к земельным участкам, является соблюдение установленных предельных (максимальных и минимальных) размеров, которые устанавливаются градостроительным регламентом. Согласно п.3 ч.2 ст.30, ч.1 ст.36 ГрК РФ градостроительный регламент является частью правил землепользования и застройки и определяет правовой режим земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе их застройки и последующей эксплуатации объектов капитального строительства.
     
     Предельные размеры земельных участков, на которые действие градостроительного регламента не распространяетсяКомментарий к Земельному кодексу Российской Федерации (постатейный), а также градостроительные регламенты для которых не устанавливаютсяКомментарий к Земельному кодексу Российской Федерации (постатейный), должны определяться в соответствии с ЗК РФ и другими федеральными законамиКомментарий к Земельному кодексу Российской Федерации (постатейный). Согласно п.1 ст.4 ФЗ "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения" минимальные размеры образуемых новых земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения могут быть установлены законами субъектов РФКомментарий к Земельному кодексу Российской Федерации (постатейный) в соответствии с требованиями земельного законодательства.
________________
     Комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации (постатейный) Согласно ч.4 ст.36 ГрК РФ действие градостроительного регламента не распространяется на земельные участки: в границах территорий памятников и ансамблей, включенных в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов РФ, а также в границах территорий памятников или ансамблей, которые являются вновь выявленными объектами культурного наследия и решения о режиме содержания, параметрах реставрации, консервации, воссоздания, ремонта и приспособлении которых принимаются в порядке, установленном законодательством РФ об охране объектов культурного наследия; в границах территорий общего пользования; предназначенные для размещения линейных объектов и (или) занятые линейными объектами; предоставленные для добычи полезных ископаемых.
     
     Комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации (постатейный) В соответствии с ч.6 ст.36 ГрК РФ градостроительные регламенты не устанавливаются для земель лесного фонда, земель, покрытых поверхностными водами, земель запаса, земель особо охраняемых природных территорий (за исключением земель лечебно-оздоровительных местностей и курортов), сельскохозяйственных угодий в составе земель сельскохозяйственного назначения, земельных участков, расположенных в границах особых экономических зон.
     
     Комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации (постатейный) До настоящего времени такие федеральные законы не приняты. Попыткой комплексного урегулирования вопросов использования земельных участков, на которых действие градостроительного регламента не распространяется, а также для которых градостроительные регламенты не устанавливаются, является внесенный Правительством РФ в Государственную Думу проект Федерального закона N 465407-6 "О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты в части перехода от деления земель на категории к территориальному зонированию" (Официальный сайт Государственной Думы www.duma.gov.ru.).
     
     Комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации (постатейный) Например, в соответствии со ст.6 закона Московской области от 12 июня 2004 года N 75/2004-ОЗ "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения на территории Московской области" минимальный размер образуемых новых земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения составляет 2 гектара.
     
     
     В соответствии с п.2 ч.3 ст.27 ФЗ "О государственном кадастре недвижимости" орган кадастрового учета принимает решение об отказе в постановке на кадастровый учет земельного участка, если размер образуемого земельного участка или земельного участка, который в результате преобразования сохраняется в измененных границах (измененный земельный участок), не будет соответствовать установленным в соответствии с федеральным законом требованиям к предельным (минимальным или максимальным) размерам земельных участков.
     
     Границы муниципальных образований и границы населенных пунктов отражаются в генеральных планах поселений, городских округов, схемах территориального планирования муниципальных районов (п.1 ч.6 ст.19, п.2 ч.5 ст.23 ГрК РФ). Согласно п.2 и п.3 ч.1 ст.15 ФЗ "О государственном кадастре недвижимости" органы государственной власти и органы местного самоуправления обязаны направлять документы для внесения сведений в государственный кадастр недвижимости в случаях принятия ими решений об установлении или изменении границы между субъектами РФ, границ муниципального образования и об установлении или изменении границ населенного пункта.
     
     При поступлении в орган государственного кадастрового учета сведений о границах муниципальных образований и границах населенных пунктов такие сведения отражаются на публичных кадастровых картах, которые предназначены для использования неограниченным кругом лицКомментарий к Земельному кодексу Российской Федерации (постатейный).
________________
     Комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации (постатейный) См.: Приказ Министерства экономического развития РФ от 19 октября 2009 года N 416 "Об установлении перечня видов и состава сведений кадастровых карт" // РГ. 2009. 17 дек. N 242.
     
     
     Таким образом, опираясь на сведения государственного кадастра недвижимости о границах муниципальных образований и границах населенных пунктов орган государственного кадастрового учета проверяет соответствие образуемого или измененного земельного участка требованиям ЗК РФ в части недопустимости пересечения таких границ с границами земельного участка.
     
     Следуя принципу единства судьбы земельных участков и расположенных на них объектов недвижимости (подп.5 п.1 ст.1 ЗК РФ), законодатель установил запрет на образование земельных участков в случае, если это приводит к невозможности использования расположенных на таких земельных участков объектов недвижимости. Так, например, невозможно осуществить раздел земельного участка, на котором расположен многоквартирный дом, поскольку в соответствии со ст.36 ЖК РФ такой земельный участок является общей долевой собственностью собственников помещений в таком многоквартирном доме.
     
     При этом согласно ст.37 ЖК РФ доля в праве общей собственности на общее имущество в многоквартирном доме собственника помещения в этом доме следует судьбе права собственности на указанное помещение, а собственник такого помещения не вправе осуществлять выдел в натуре своей доли в праве общей собственности на общее имущество в многоквартирном доме.
     
     Согласно ч.5 ст.38 ФЗ "О государственном кадастре недвижимости" графическая часть межевого плана должна отражать доступ к образуемым или измененным земельным участкам (проход или проезд от земельных участков общего пользования), в том числе путем установления сервитута. В связи с этим образование земельных участков, доступ к которым не может быть обеспечен, в том числе путем установления сервитута, также не допускается.
     
     Раздел, перераспределение или выдел земельных участков также не может быть осуществлен, если образуемые в результате этого земельные участки нельзя будет использовать в соответствии с их разрешенным использованием ввиду наличия установленных обременений (ограничений).
     
     Так, широко распространенным случаем на практике является нахождение земельного участка в охранной или санитарно-защитной зоне, в том числе когда в такой зоне находится не весь земельный участок, а его часть.
     
     Например, в соответствии с постановлением Правительства РФ от 24 февраля 2009 года N 160 "О порядке установления охранных зон объектов электросетевого хозяйства и особых условий использования земельных участков, расположенных в границах таких зон"Комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации (постатейный) в охранных зонах, установленных для объектов электросетевого хозяйства напряжением свыше 1000 вольт запрещается размещать детские и спортивные площадки, стадионы, рынки, торговые точки, полевые станы, загоны для скота, гаражи и стоянки всех видов машин и механизмов, проводить любые мероприятия, связанные с большим скоплением людей, не занятых выполнением разрешенных в установленном порядке работ (в охранных зонах воздушных линий электропередачи).
________________
     Комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации (постатейный) СЗ РФ. 2009. N 10. Ст.1220.
     
     
     Таким образом, если в вышеупомянутой охранной зоне находится часть земельного участка, предназначенного для строительства, например, гаража, то при образовании такой части в виде самостоятельного земельного участка размещение гаража на этой части земельного участка будет противоречить правовому режиму, установленному для этой охранной зоны. В связи с этим образование земельного участка подобным образом не допускается.
     
     Понятия вклинивания, вкрапливания, изломанности границ, чересполосицы в ЗК РФ не раскрываются, в связи с чем на практике участникам земельных отношений и органам кадастрового учета зачастую достаточно сложно установить, характеризуется ли образуемый земельный участок такими признаками. Однако эти понятия имеют исторические корни. В частности, термины "чересполосица" и "вклинивание" ранее использовались в законодательстве советского периодаКомментарий к Земельному кодексу Российской Федерации (постатейный).
________________
     Комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации (постатейный) См., например: постановление Совета Министров РСФСР от 23 июня 1966 года N 286 "О мерах по улучшению землеустройства, введения и освоения правильных севооборотов в колхозах и совхозах" (СП РСФСР. 1966. N 11. Ст.51), ст.59 ЗК РСФСР (Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1991. N 22. Ст.768). В постановлении ЦИК СССР, СНК СССР от 3 сентября 1932 года N 1356 "О создании устойчивого землепользования колхозов" (СЗ СССР. 1932. N 66. СТ.388) чересполосица названа в качестве "бича единоличного хозяйства".
     
     
     Образование земельных участков должно осуществляться с учетом территориальных зон, установленных при градостроительном зонировании, а также границ лесничеств и лесопарков. Пересечение границ земельного участка и границ территориальной зоны является основанием для приостановления государственного кадастрового учета земельного участка (п.6 ч.2 ст.26 ФЗ "О государственном кадастре недвижимости").
     
     Недопустимость пересечения границ земельных участков с границами лесничеств и лесопарков объясняется тем, что последние в соответствии со ст.23 ЛК РФ являются основными территориальными единицами управления в области использования, охраны, защиты, воспроизводства лесов. Согласно ч.5 ст.69 ЛК РФ проектирование лесных участков осуществляется в границах соответственно лесничеств и лесопарков.
     
     Объективными исключениями из общих правил является образование земельных участков для проведения работ по геологическому изучению недр, разработки месторождений полезных ископаемых, размещения линейных объектов, гидротехнических сооружений, а также водохранилищ, иных искусственных водных объектов.
     
     Такие исключения сформулированы законодателем исходя из того, что участки недр являются самостоятельным объектом недвижимости (ст.130 ГК РФ) и образование земельного участка в данном случае осуществляется только в целях обеспечения доступа к участку недр, а также специфики линейных объектов, которые могут иметь длительную протяженность с сопутствующим пересечением не только территориальных зон, но и границ муниципальных образований, границ субъектов РФ (например, автомобильные дороги федерального значения, магистральные газопроводы и т.д.) и объектов, режим использования которых определяется исходя из особенностей, предусмотренных водным законодательством.
     
     

Комментарий к статье 11_10. Схема расположения земельного участка или земельных участков на кадастровом плане территории


     (Статья введена Федеральным законом от 23 июня 2014 года N 171-ФЗ; вступает в силу с 1 марта 2015 года)
     
     В комментируемой статье законодатель посчитал необходимым отдельно урегулировать вопросы, связанные с содержанием и подготовкой схемы расположения земельного участка на кадастровом плане территории. Представляется, что именно этот документ в условиях отсутствия в большинстве случаев утвержденных проектов межевания территории должен стать наиболее распространенным среди документов, используемых для образования земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности.
     
     Как следует из п.1 комментируемой статьи, подготовка схемы должна осуществляться путем изображения границ образуемого земельного участка на кадастровом плане территории, форма которого утверждена приказом Министерства экономического развития РФ от 28 декабря 2012 года N 831 "Об утверждении форм кадастровых паспортов здания, сооружения, объекта незавершенного строительства, помещения, земельного участка, кадастровых выписок о земельном участке, о здании, сооружении, об объекте незавершенного строительства и кадастрового плана территории"Комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации (постатейный). Таким образом, такая схема представляет собой графический образ земельного участка, который предстоит образовать.
________________

Комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации (постатейный) РГ. 2013. 28 мая. N 112.
     
     
     Лица, осуществляющие подготовку схемы расположения земельного участка на кадастровом плане территории, ограничены объективными обстоятельствами, указывающими на необходимость учета документов, устанавливающих различные ограничения использования соответствующей территории, а также прочих фактов и особенностей, установленных применительно к землям или земельному участку, из которых предполагается осуществить образование нового земельного участка. Данные ограничения необходимы с учетом того, что в случаях, предусмотренных п.4 и п.5 комментируемой статьи, подготовка схемы расположения земельного участка на кадастровом плане территории может осуществляться лицом, заинтересованным в предоставлении земельного участка.
     
     В п.16 комментируемой статьи приведен закрытый перечень оснований для отказа в утверждении схемы расположения земельного участка на кадастровом плане территории. Однако субъекты РФ до 1 января 2020 года наделяются правом принимать решения об отказе в утверждении схемы расположения земельного участка на кадастровом плане территории по основаниям, предусмотренным законами данных субъектов РФ, которые должны быть приняты не позднее 1 января 2016 года (п.29 и п.32 ст.34 ФЗ от 23 июня 2014 года N 171-ФЗ "О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации"Комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации (постатейный)).
________________
     Комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации (постатейный) СЗ РФ. 2014. N 26. Ст.3377.
     
     
     Существенным отличием нового порядка подготовки и утверждения схемы расположения земельного участка на кадастровом плане территории от ранее действовавшего является единая форма этого документа, которая устанавливается уполномоченным Правительством РФ федеральным органом исполнительной властиКомментарий к Земельному кодексу Российской Федерации (постатейный). При этом для удобства участников земельных отношений предусматривается возможность подготовки схемы расположения земельного участка на кадастровом плане территории как в бумажной форме, так и в форме электронного документа.
________________
     Комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации (постатейный) Ранее ст.31, 34, 36 ЗК РФ (признаны утратившими силу в соответствии с Федеральным законом от 23 июня 2014 года N 171-ФЗ "О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации") хотя и предусматривалась необходимость подготовки и утверждения схемы расположения земельного участка на кадастровом плане или кадастровой карте территории, но форма такой схемы не устанавливалась. В связи с этим органами государственной власти и органами местного самоуправления при отсутствии соответствующих полномочий утверждались различные формы схемы расположения земельных участков на кадастровом плане или кадастровой карте территории и устанавливались требования к подготовке таких схем (см., например, закон Самарской области от 4 марта 2011 года N 16-ГД "О Схеме расположения земельного участка на кадастровом плане или кадастровой карте соответствующей территории"; постановление главы Можайского муниципального района Московской области от 1 июля 2010 года N 609-П "Об утверждении порядка подготовки и утверждении схемы расположения земельного участка на кадастровом плане (карте) соответствующей территории в Можайском муниципальном районе"; постановление администрации г.Курска от 15 мая 2009 года N 473 "Об утверждении схемы расположения земельного участка на кадастровом плане или кадастровой карте"; постановление администрации г.Барнаула от 9 сентября 2013 года N 3026 "Об утверждении Порядка подготовки и утверждения схем расположения земельных участков на кадастровом плане или кадастровой карте соответствующей территории в границах городского округа - города Барнаула Алтайского края".
     
     

В решении об утверждении схемы расположения земельного участка на кадастровом плане территории указываются сведения, необходимые для внесения соответствующих записей в Реестр объектов недвижимости, ведение которого осуществляется в соответствии с Порядком ведения государственного кадастра недвижимости, утвержденным приказом Министерства экономического развития РФ от 4 февраля 2010 года N 42Комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации (постатейный), при постановке земельного участка на государственный кадастровый учет.
________________

Комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации (постатейный) РГ. 2010. 9 апр. N 75.
     
     
     Так, в частности, решение об утверждении схемы расположения земельного участка на кадастровом плане территории является основанием для внесения в государственный кадастр недвижимости сведений об адресе земельного участка, виде его разрешенного использования и категории земель, к которой относится данный земельный участок. При этом принятие решений об установлении вида разрешенного использования земельного участка и (или) об отнесении земельного участка к определенной категории земель не требуется (ч.21 ст.34 ФЗ от 23 июня 2014 года N 171-ФЗ "О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации").
     
     

Комментарий к главе II. Охрана земель Комментарий к статье 12. Цели охраны земель


     (Статья в ред. Федерального закона от 21 июля 2014 года N 234-ФЗ)
     
     Использование земель должно осуществляться способами, обеспечивающими сохранение экологических систем, способности земли быть средством производства в сельском хозяйстве и лесном хозяйстве, основой осуществления хозяйственной и иных видов деятельности. В ходе охраны земель осуществляется реализация одного из основных принципов земельного законодательства, т.е. двуединого назначения земли: как важнейшего компонента природы, всей окружающей природной среды; как средства производства в сельском и лесном хозяйстве; пространства для развития промышленности и иной хозяйственной деятельности.
     
     Цели охраны земель достигаются реализацией системы правовых, организационных, экономических и других мероприятий, направленных на их рациональное использование, предотвращение необоснованных изъятий земель из сельскохозяйственного оборота, защиту от вредного воздействия, а также на восстановление продуктивности земель, в том числе земель лесного фонда, и на воспроизводство и повышение плодородия почв.
     
     Охрана земель осуществляется на основе комплексного подхода к земельным угодьям как к сложным природным образованиям с учетом их зональных и региональных особенностей. Описания целей, задач, направлений охраны земель носят преимущественно теоретико-методический характер, но, будучи сформулированы достаточно кратко, категорично, отраженные в нормативных правовых актах, они становятся обладающими обязательственной силой.
     
     Важны экологические составляющие и природоохранные цели охраны земель. В ФЗ об охране окружающей среды установлен ряд экологических требований, предъявляемых к собственникам, землепользователям, землевладельцам и арендаторам земельных участков, т.е. к землеобладателям, в зависимости от целей земле- природопользования:
     
     - при мелиорации земель, размещении, проектировании, строительстве, реконструкции, вводе в эксплуатацию и эксплуатации мелиоративных систем (ст.43);
     
     - при производстве, обращении и обезвреживании потенциально опасных химических веществ, в том числе радиоактивных, иных веществ и микроорганизмов (ст.47);
     
     - при использовании радиоактивных веществ и ядерных материалов (ст.48);
     
     - при использовании химических веществ в сельском хозяйстве и лесном хозяйстве (ст.49);
     
     - при обращении с отходами производства и потребления (ст.51).
     
     Правовое регулирование целей и содержания охраны земель служит основанием для принятия обоснованных судебных решений. Так, Волжская межрегиональная природоохранная прокуратура в защиту государственных и общественных интересов государственного учреждения "Фонд охраны природы г.Волгограда" обратилась с иском к ЗАО "Завод ЖБИ-2" о взыскании вреда, причиненного в результате нарушения земельного законодательства. Произведен отбор проб почвы на объекте ЗАО "Завод ЖБИ-2", о чем составлен акт отбора проб почвы. Инспекцией лабораторного контроля г.Волгограда составлен протокол качественного химического анализа почвы, согласно которому содержание гумуса в почве на спланированной территории ниже на 2,41% и в почве котлована на 4,08% по сравнению с ненарушенной, рядом находящейся почвой. Органом по охране окружающей среды г.Волгограда ЗАО "Завод ЖБИ-2" признано виновным в частичном разрушении плодородного слоя почвы в результате выемки грунта на глубину 1,5 м общей площадью 4500 кв.м, подвергнуто штрафу. Иск удовлетворен.
     
     Как видно из материалов другого дела, проверкой на территории Енотаевской АЗС установлены несанкционированные свалки отходов. В основании иска указано, что на АЗС установлены несанкционированные свалки отходов: металлоотходы, масло отработанное, мусор строительный, фильтры промасленные, аккумуляторы б/у, лампы, ветошь промасленная, песок замазученный, бытовые отходы; в доказательство указанного факта истцом предоставлен акт-предписание.
     
     В соответствии с ЗК РФ и ФЗ "Об охране окружающей среды" вред, причиненный загрязнением, порчей, уничтожением, повреждением, нерациональным использованием земель и других природных ресурсов, разрушением экологических систем и другими экологическими правонарушениями, должен быть возмещен в полном объеме в соответствии с действующим законодательством.
     
     Выявление загрязненных земель и определение степени их загрязнения осуществляется в соответствии со специальными нормативными и методическими документами с составлением актов о загрязнении земель. Ущерб от загрязнения при произведенных выбросах и сбросах загрязняющих веществ определяется в соответствии с целями охраны земель на основе данных обследования земель и лабораторных анализов по сравнению с данными предыдущих обследований и анализов, при захламлении земель несанкционированными свалками отходов - на основе данных об объеме отходов и степени их опасности.
     
     

Комментарий к статье 13. Содержание охраны земель


     Понятие "содержания охраны земель" раскрывается через апробированные в законодательстве и правоприменении основные способы и направления охраны земель, которые не являются исчерпывающими и могут пополняться иными найденными средствами охраны земель и почв.
     
     В ФЗ "О государственном регулировании обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения" от 16 июля 1998 года под загрязнением почв понимается содержание в почвах химических соединений, радиоактивных элементов, патогенных организмов в количествах, оказывающих вредное воздействие на здоровье человека, окружающую природную среду, плодородие земель сельскохозяйственного назначения (СЗ РФ. 1998. N 29. Ст.3399).
     
     Охрана земель, безопасность земель и обеспечение безопасности на землях регулируются в ряде федеральных законов: "О безопасности" от 5 марта 1992 года (Ведомости СНД и ВС РФ. 1992. N 15. Ст.769), "О радиационной безопасности" от 9 января 1996 года (СЗ РФ. 1996. N 3. Ст.141), "О безопасности гидротехнических сооружений" от 21 июля 1997 года (СЗ РФ. 1997. N 3589), "О промышленной безопасности опасных производственных объектов" от 21 июля 1997 года (СЗ РФ. 1997. N 30. Ст.3588), "О пожарной безопасности" от 21 декабря 1994 года (СЗ РФ. 1994. N 35. Ст.3649), "О техническом регулировании" от 27 декабря 2002 года (в части химической безопасности - СЗ РФ. 2002. N 52 (ч.1). Ст.5140).
     
     В ст.7 ФЗ от 27 декабря 2002 года предусматривается, что технические регламенты с учетом степени риска причинения вреда устанавливают минимально необходимые требования, обеспечивающие (относительно земель): безопасность излучений, взрывобезопасность, биологическую, механическую, пожарную, промышленную, термическую, химическую, электрическую, ядерную и радиационную безопасность.
     
     Сохранение почв и их плодородия предусматривается не только в ЗК РФ, но и в ФЗ "Об охране окружающей среды", где в п.1 ст.4 они рассматриваются как самостоятельный объект охраны окружающей среды от загрязнения, истощения, деградации, порчи, уничтожения и иного негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности, а в ст.62 - как природные объекты, находящиеся под особой охраной (см.: С.А.Боголюбов, Н.И.Хлуденева. Комментарий к Федеральному закону "Об охране окружающей среды". М.: Юстицинформ, 2009).
     
     Правила государственного учета показателей состояния плодородия земель сельскохозяйственного назначения (утв. постановлением Правительства РФ от 1 марта 2001 года N 154), разработанные в соответствии с ФЗ "О государственном регулировании обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения", устанавливают порядок этого учета, т.е. создание упорядоченной системы сбора и обобщения информации, полученной при проведении почвенных, агрохимических, фитосанитарных и эколого-токсикологических обследований земель, проводимых в целях формирования полных и достоверных сведений о состоянии и динамике плодородия земель сельскохозяйственного назначения.
     
     Сохранение почв как способ охраны земель обеспечивается судебной защитой. Государственное учреждение "Прилузский лесхоз" обратилось с иском к ОАО "Ношульский ЛЗК" о взыскании ущерба, причиненного лесонарушением, мотивируя ЛК РФ и Правилами отпуска древесины на корню в лесах РФ, утвержденных постановлением Правительства РФ, выразившегося в уничтожении плодородного слоя почв. Суд сделал вывод, что допущенное ответчиком повреждение верхнего плодородного слоя почвы не превысило норматива, установленного Правилами рубок главного пользования в равнинных лесах Европейской части РФ, и отказал в удовлетворении иска.
     
     Как усматривается из документов, Ношульскому ЛЗК выделены делянки для заготовки древесины способом сплошной рубки. В ходе текущей проверки обнаружено нарушение законодательства, выразившееся в уничтожении верхнего плодородного слоя почвы на площади 1050 кв.м в делянке N 6 площадью 21 гектар, о чем составлен протокол.
     
     Согласно вышеназванным Правилам нормативы допускаемых повреждений верхнего слоя почвы, при соблюдении которых не должна взыскиваться неустойка, устанавливаются в региональных правилах рубок. В Правилах рубок главного пользования в равнинных лесах РФ установлено, что на тяжелых глинистых и суглинистых сырых и влажных почвах общий размер повреждения верхнего плодородного слоя почвы с минерализацией ее поверхности не должен превышать 20% площади лесосеки. Данная норма дублируется в Основных положениях по рубкам главного пользования. Из протокола следует, что ответчиком уничтожен верхний плодородный слой почвы на площади 1050 кв.м, т.е. на 0,5% площади выделенной ему лесосеки.
     
     Правовые основы деятельности в области защиты земель от эрозии и другого негативного воздействия, для обеспечения мелиорации земель, эффективного использования и охраны мелиорированных земель устанавливаются в ФЗ "О мелиорации земель" (см.: Комментарий к Федеральному закону "О мелиорации земель" / рук.авт.кол. С.А.Боголюбов, Ю.Г.Жариков. М.: Минсельхозпрод, 1998).
     
     Встречаются судебные споры о рекультивации нарушенных земель, восстановлении плодородия почв. Минприроды Республики Дагестан обратилось в суд с иском к ООО "Дагестангазпром" о взыскании ущерба, причиненного землям и иным компонентам окружающей среды в результате прокладки линии газопровода высокого давления и ремонтных работ на линии газопровода, проходящих по территориям совхоза "Шуринский", Кумухской сельской администрации и госскотопрогона. Ответчиком при проведении работ по прокладке газопровода нарушены требования закона: не приняты меры по рекультивации земель, снятию, сохранению, рациональному использованию природного слоя почвы, что повлекло причинение ущерба.
     
     ФАС Северо-Кавказского округа считает, что при выполнении работ по строительству, реконструкции сооружений и иных объектов должны приниматься меры по охране земель, природы, рациональному использованию природных ресурсов, рекультивации земель, благоустройству территории; реконструкция сооружений должна осуществляться по утвержденным проектам в строгом соответствии с действующими природоохранительными нормами и правилами. Судом установлено и ответчиком не отрицается, что прокладка газопровода осуществлялась без какого-либо проекта, рекультивация земель, восстановление плодородного слоя не производились. Минприроды Республики Дагестан исковые требования заявлены в интересах землепользователей: совхоза "Шуринский", Кумухской сельской администрации, особо охраняемой природной территории (скотопрогона).
     
     Постановлением Правительства РФ установлено, что расходы на рекультивацию почв, нарушенных юридическими лицами, относятся на них в соответствии с утвержденным проектом рекультивации. При рассмотрении дела надо выяснить, изготавливался ли такой проект соответствующим земельным органом. Кроме того, Методикой определения размеров ущерба от деградации почв и земель, утвержденной Минприроды, Минсельхозом, Российской академией сельскохозяйственных наук, установлено, что при определении ущерба используются данные показателей почв, выполненные предприятиями, организациями и лицами, получившими в установленном порядке лицензии на проведение исследований по выявлению деградации почв; поэтому при рассмотрении дела следует установить, обладали ли лица, давшие заключение о деградации почв, необходимыми лицензиями, использованы ли при даче заключений нормативные документы, указанные в методике.
     
     Получают распространение разработка, обсуждение и реализация федеральных, региональных и местных программ по охране и рациональному использованию земель, рассматриваемых и утверждаемых в Правительстве РФ, на коллегиях Минсельхоза России, в представительных органах субъектов РФ, в органах местного самоуправления, финансируемых из соответствующих бюджетов. Программы охватывают периоды от года до 5-10 лет и посвящаются борьбе с ветровой и водной эрозией, сохранению плодородия почв и мелиоративным работам, предупреждению деградации и сохранению сельскохозяйственных и других ценных земель.
     
     Экологическая экспертиза (государственная и общественная), порядок ее организации и проведения, ответственность за неисполнение ее заключений и нарушение порядка проведения предусмотрены и подробно регламентированы в ФЗ об экологической экспертизе.
     
     Основной акт законодательства, устанавливающий регулирование санитарно-гигиенических норм и требований, - ФЗ о санитарно-эпидемиологическом благополучии населения. В соответствии с ним приняты постановления Главного санитарного врача РФ о введении в действие санитарных правил "Санитарно-защитные зоны и санитарная классификация предприятий, сооружений и иных объектов. СанПиН 2.2.1/2.1.1.1031-01", "Гигиенические требования к устройству и содержанию полигонов для твердых отходов. СП 2.1.7.1038-01".
     
     Под консервацией земель понимают их временное исключение из оборота для предотвращения развития и прекращения процессов деградации почв и восстановления их плодородия. Постановлением Правительства РФ от 2 октября 2002 года N 830 утверждено Положение о порядке консервации земель с изъятием их из оборота.
     
     Нормативную правовую базу охраны и использования земель на Крайнем Севере и Дальнем Востоке составляют наряду с ЗК РФ федеральные законы от 30 апреля 1999 года "О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации", от 7 мая 2001 года "О территориях традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации". В субъектах РФ приняты и применяются нормативные правовые акты о родовых угодьях, об оленеводстве, о пастбищах, об охотничьих и о рыболовных угодьях, об особо охраняемых природных территориях и объектах регионального и местного значения.
     
     В соответствии с ФЗ "О территориях традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации" участки земли и водного пространства, в том числе оленьи пастбища, охотничьи и иные угодья, могут получать специальный режим использования и охраны.
     
     Экономическое стимулирование охраны и рационального использования земель в соответствии с бюджетным, земельным, природоохранным законодательством и законодательством о налогах и сборах может включать:
     
     - выделение средств регионального или местного бюджетов для восстановления земель, нарушенных не по вине лиц, использующих эти земли;
     
     - освобождение от платы за земельные участки, находящиеся в стадии сельскохозяйственного освоения, в период, предусмотренный проектом производства работ;
     
     - частичную компенсацию из средств бюджета снижения налога в результате временной консервации земель, нарушенных не по вине лиц, использующих эти земли;
     
     - поощрение граждан, ведущих крестьянское или личное подсобное, приусадебное хозяйство, предприятий, а также их руководителей и специалистов за улучшение качества земель, повышение плодородия почв, продуктивности земель сельскохозяйственного назначения и лесного фонда;
     
     - установление повышенных цен на экологически чистую продукцию.
     
     

Комментарий к статье 14. Использование земель, подвергшихся радиоактивному и химическому загрязнению


     Предупреждение и ликвидация радиоактивного загрязнения земель регулируется в ФЗ от 9 января 1996 года "О радиационной безопасности населения" (СЗ РФ. 1996. N 3. Ст.141), в котором предусматриваются: принципы обеспечения радиационной безопасности; мероприятия, производственный и общественный контроль по обеспечению радиационной безопасности; государственное нормирование и лицензирование, а также права и обязанности граждан в области радиационной безопасности.
     
     В регулировании предупреждения и ликвидации радиоактивного и химического загрязнения земель участвуют ФЗ от 10 июля 2001 года "О специальных экологических программах реабилитации радиационно загрязненных участков территории" (СЗ РФ. 2001. N 29. Ст.2947), от 24 июня 1998 года N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления", от 30 апреля 1999 года "О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации" (СЗ РФ. 1999. N 18. Ст.2208), ФЗ от 11 июля 2011 года N 190-ФЗ "Об обращении с радиоактивными отходами и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации".
     
     В ФЗ от 10 июля 2001 года N 92-ФЗ предусматривается порядок использования средств, полученных от завоза из-за рубежа и переработки отработанного ядерного топлива, а на Правительство РФ возложены определение порядка и сроков разработки специальных экологических программ, очередности их финансирования; разработка и обеспечение выполнения федеральных специальных программ; определение лимитов на ежегодно ввозимые в Россию облученные тепловыделяющие сборки ядерных реакторов; осуществление контроля за реализацией специальных экологических программ.
     
     Принимались постановления Правительства РФ от 27 февраля 2004 года N 112 "Об использовании земель, подвергшихся радиоактивному и химическому загрязнению, проведении на них мелиоративных и культуртехнических работ, установлении охранных зон и сохранении находящихся на этих землях объектов", от 23 февраля 1994 года N 140 "О рекультивации земель, снятии, сохранении и рациональном использовании плодородного слоя почвы" (САПП. 1994. N 10. Ст.779) и от 2 октября 2002 года N 830 "Об утверждении Положения о порядке консервации земель с изъятием их из оборота" (СЗ РФ. 2002. N 47. Ст.4676).
     
     Субъекты РФ разрабатывают и реализуют специальные экологические программы (с участием органов местного самоуправления), согласовывают порядок и очередность финансирования специальных экологических программ. На Федеральное Собрание, в том числе на Счетную палату РФ, возложен контроль за поступлением и использованием соответствующих средств целевого бюджетного фонда.
     
     В федеральном законодательстве предусматриваются меры охраны и ограниченного использования земель, подвергшихся радиоактивному и химическому загрязнению в результате чернобыльской катастрофы в 1986 году, аварии на производственном объединении "Маяк" в Челябинской области в 1957 году (см.: Е.А.Белокрылова. Комментарий к Федеральному закону "Об уничтожении химического оружия". 2008).
     
     Минздрав России 7 февраля 1999 года утвердил Методические указания "Гигиеническая оценка качества почвы населенных мест. МУ 2.1.7.730-99", где устанавливается безвредная для человека, предельно допустимая концентрация химического вещества в почве.
     
     В нормировании уровней радиационного и химического воздействия участвуют постановления Главного государственного санитарного врача РФ от 30 мая 2001 года N 16.3 "О введении в действие Санитарных правил СП 1.2.1077-01" (вместе с Санитарными правилами и нормами "Гигиенические требования к хранению, применению и транспортировке пестицидов и агрохимикатов. СанПиН 1.2.1077-01"); от 8 ноября 2001 года N 34.4 "О введении в действие санитарно-эпидемиологических правил СП 3.5.3.1129-02" (вместе с Санитарно-эпидемиологическими правилами "Санитарно-эпидемиологические требования к проведению дератизации. СП 3.5.3.1129-02"); от 18 июля 2002 года N 24.5 "О введении в действие СанПиН 2.1.7.1287-03" (вместе с Санитарно-эпидемиологическими правилами и нормативами "Санитарно-эпидемиологические требования к качеству почвы. СанПиН 2.1.7.1287-03", утв. Главным государственным санитарным врачом РФ 16 апреля 2003 года); от 17 апреля 2003 года N 53.6 "О введении в действие санитарно-эпидемиологических правил и нормативов СанПиН 2.1.7.1322-03" (вместе с Санитарно-эпидемиологическими правилами и нормативами "Гигиенические требования к размещению и обезвреживанию отходов производства и потребления. СанПиН 2.1.7.1322-03", утв. Главным государственным санитарным врачом РФ 30 апреля 2003 года).
     
     

Комментарий к главе III. Собственность на землю Комментарий к статье 15. Собственность на землю граждан и юридических лиц


     Нормами комментируемой главы регламентированы основные положения о собственности на землю в Российской Федерации: определено понятие такой собственности, ее виды, круг субъектов собственности на землю.
     
     Объектом права собственности на землю является земельный участок, понятие которого закреплено в п.3 ст.6 ЗК РФ: это недвижимая вещь, представляющая собой часть земной поверхности и имеющая характеристики, позволяющие определить ее в качестве индивидуально определенной вещи.
     
     Содержание права собственности, которое распространяется на любые объекты гражданских прав, в том числе земельные участки, установлено гражданским законодательством. Согласно ст.209 ГК РФ собственнику принадлежат права владения, пользования и распоряжения своим имуществом.
     
     Владение земельным участком представляет собой обладание им как своим, например, для юридического лица это возможность числить его на своем балансе.
     
     Пользование землей - это возможность извлекать ее полезные свойства: размещать на ней постройки и сооружения, выращивать сельскохозяйственную продукцию и т.д. (см. комментарий к ст.40 ЗК РФ).
     
     Правомочие распоряжения состоит в возможности для собственника определять юридическую судьбу земельного участка. Он вправе отчуждать земельный участок в собственность другим лицам (дарить, продавать, обменивать, завещать, передавать в качестве взноса в уставный капитал коммерческих организаций и т.д.), передавать им, оставаясь собственником, права владения, пользования и распоряжения участком, отдавать его в залог и т.д. (см. также: Проблемы применения нового Земельного кодекса России: сб. докладов научно-практ. конференции ИЗиСП и Минимущества РФ. М.: Наука и кооперативное образование, 2002).
     
     В соответствии со ст.209 ГК РФ собственник вправе по своему усмотрению совершать в отношении принадлежащего ему имущества любые действия, не противоречащие закону и иным правовым актам и не нарушающие права и охраняемые законом интересы других лиц. При этом владение, пользование и распоряжение землей и иными природными ресурсами в той мере, в какой их оборот допускается законом, осуществляется их собственником свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов других лиц.
     
     По земельному законодательству земля должна использоваться прежде всего в соответствии с ее целевым назначением, определяемым принадлежностью к той или иной категории земель, и разрешенным использованием. Собственник земельного участка должен осуществлять мероприятия по охране земель, соблюдать при использовании земельных участков требования градостроительных регламентов, строительных, экологических, санитарно-гигиенических, противопожарных и иных правил и нормативов, не допускать загрязнения, захламления, деградации и ухудшения плодородия почв на землях соответствующих категорий, выполнять иные обязанности, предусмотренные ЗК РФ и иными федеральными законами.
     
     Законом предусмотрено также ограничение в отдельных случаях правомочий собственника по распоряжению земельным участком. Так, ст.37 ЗК РФ предусматривает особые требования к процедуре заключения договоров купли-продажи земельных участков.
     
     Право собственности на землю защищается законом. Собственник вправе истребовать свой земельный участок из чужого незаконного владения в соответствии со ст.301 и 303 ГК РФ, а также требовать устранения всяких нарушений его права, хотя бы эти нарушения и не были соединены с лишением владения (ст.304 ГК РФ).
     
     Основания и порядок возникновения права собственности на земельные участки определены в соответствующих статьях гл.V-V.6 ЗК РФ, а основания и порядок прекращения права собственности на земельные участки, так же как предусмотренные ограничения права собственности, - в главе VII ЗК РФ.
     
     Земля в России может находиться в государственной, муниципальной и частной собственности. Соответственно, субъектами права собственности на земельные участки являются РФ, субъекты РФ, муниципальные образования, граждане и юридические лица.
     
     Принятая 12 декабря 1993 года Конституция РФ установила, что земля и другие природные ресурсы могут находиться в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности (ст.9). При этом в ст.36 специально подчеркнуто, что граждане и их объединения вправе иметь в частной собственности землю, а в ст.35 - что право частной собственности охраняется законом. По гражданскому законодательству права всех собственников защищаются равным образом (п.4 ст.212 ГК РФ).
     
     Что касается иных форм собственности на землю, о которых упоминается в ст.9 Конституции РФ, то таковых законодательством в настоящее время не предусмотрено.
     
     Общая собственность по гражданскому праву представляет собой собственность на имущество двух или нескольких лиц и является, таким образом, разновидностью частной собственности. Согласно ст.244 ГК РФ имущество может находиться в общей собственности с определением доли каждого из собственников в праве собственности (долевая собственность) или без определения таких долей (совместная собственность). Так, совместная собственность на имущество, в том числе и земельные участки, бывает у супругов; общая долевая собственность на земельный участок - у сособственников жилого дома, который расположен на этом участке.
     
     В соответствии со ст.213 ГК РФ в собственности граждан и юридических лиц может находиться любое имущество, за исключением отдельных видов имущества, которое в соответствии с законом не может им принадлежать. ЗК РФ в ст.27 установил перечень земель, изъятых из оборота, которые не могут находиться в частной собственности, и земель, ограниченных в обороте, которые не подлежат передаче в частную собственность, кроме случаев, установленных федеральным законом.
     
     В некоторых статьях данного Кодекса установлен запрет на приватизацию отдельных видов земельных участков (такой запрет означает недопустимость передачи их из государственной или муниципальной собственности в частную, но если земельные участки уже находятся в частной собственности, например, право собственности возникло до введения соответствующей нормы, то они могут в ней оставаться) - это, например, земельные участки общего пользования на землях населенных пунктов (п.12 ст.85), земельные участки в границах государственных заповедников и национальных парков (п.6 ст.95).
     
     Возможность иметь имущество (в том числе земельные участки) на праве собственности входит в содержание правоспособности гражданина, признаваемой в равной мере за всеми гражданами.
     
     В п.3 комментируемой статьи названы случаи, когда иностранные граждане, иностранные юридические лица и лица без гражданства не могут обладать земельными участками на праве собственности. Перечень приграничных территорий, на которых указанные лица не могут обладать на праве собственности земельными участками, утвержден Указом Президента РФ от 9 января 2011 года N 26Комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации (постатейный).
________________
     Комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации (постатейный) СЗ РФ. 2011. N 2. Ст.268.
     
     
     Кроме того, ФЗ "Об обороте сельскохозяйственного назначения" установил запрет на приобретение в собственность земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения иностранными гражданами, лицами без гражданства, а также юридическими лицами, в уставном (складочном) капитале которых доля иностранных граждан, иностранных юридических лиц, лиц без гражданства составляет более чем 50%. Указанные лица могут обладать земельными участками из земель сельскохозяйственного назначения только на праве аренды.
     
     Но поскольку действие этого ФЗ не распространяется на земельные участки, предоставленные из земель сельскохозяйственного назначения гражданам для индивидуального жилищного, гаражного строительства, ведения личного подсобного и дачного хозяйства, садоводства, животноводства и огородничества, а также на земельные участки, занятые зданиями, строениями, сооружениями, быть собственниками таких земельных участков иностранцы имеют право.
     
     Согласно п.2 ст.213 ГК РФ количество и стоимость имущества, находящегося в собственности граждан и юридических лиц, не ограничиваются, за исключением случаев, когда такие ограничения установлены законом в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. Подобные ограничения установлены ФЗ "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения" (см. комментарий к главе XIV).
     
     

Комментарий к статье 16. Государственная собственность на землю


     Государственная собственность на землю имеет сложный состав. Согласно ст.214 ГК РФ государственной собственностью в Российской Федерации считается имущество, принадлежащее на праве собственности Российской Федерации (федеральная собственность), и имущество, принадлежащее на праве собственности субъектам РФ - республикам, краям, областям, городам федерального значения, автономной области, автономным округам (собственность субъекта РФ).
     
     От имени РФ и субъектов РФ права собственника осуществляют органы государственной власти в пределах их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов.
     
     В случаях и в порядке, предусмотренных федеральными законами, указами Президента РФ и постановлениями Правительства РФ, нормативными актами субъектов РФ, по их специальному поручению от их имени могут выступать государственные органы, органы местного самоуправления, а также юридические лица и граждане (ст.125 ГК РФ).
     
     Российская Федерация и ее субъекты осуществляют управление и распоряжение земельными участками, находящимися в их собственности. Непосредственно же владеют и пользуются такими участками юридические лица и граждане, которым находящиеся в государственной собственности земельные участки предоставлены в пользование, пожизненное наследуемое владение и в аренду.
     
     Государство (в лице Российской Федерации и ее субъектов) в земельных отношениях может выступать в одной из двух ролей: в качестве субъекта государственной власти, устанавливающего нормы земельного законодательства, осуществляющего государственный контроль за использованием земель и другие функции, названные в ст.9-10 ЗК РФ, и в качестве собственника земельных участков - в последнем случае оно пользуется теми же правами и несет те же обязанности, что и другие собственники земельных участков.
     
     В соответствии со ст.124 ГК РФ при заключении сделок с землей и в иных отношениях, регулируемых гражданским законодательством, РФ и ее субъекты выступают на равных началах с иными участниками этих отношений - гражданами и юридическими лицами.
     
     В Советском Союзе в условиях существования исключительной государственной собственности на землю существовал единый государственный земельный фонд, который не делился на собственность непосредственно Союза ССР и собственность союзных республик.
     

С образованием независимого государства Российской Федерации входящие в его состав республики, края, области, автономная область, автономные округа, города Москва и Санкт-Петербург признаны субъектами РФ, обладающими правом государственной собственности на землю. Возникла проблема разграничения государственной собственности на землю между РФ и ее субъектами.
     
     Впервые федеральные земли были выделены Указом Президента РФ от 16 декабря 1993 года N 2144 "О федеральных природных ресурсах", однако процедура проведения разграничения государственной собственности на землю была установлена только ФЗ от 17 июля 2001 года N 101-ФЗ "О разграничении государственной собственности на землю".
     
     В соответствии с ним основанием государственной регистрации права собственности являлись акты Правительства РФ об утверждении перечней земельных участков, на которые соответственно у РФ, субъектов РФ и муниципальных образований возникало право собственности при разграничении государственной собственности на землю, а также вступившие в законную силу судебные решения по спорам, связанным с разграничением государственной собственности на землю.
     
     Указанные перечни готовились в соответствии с утвержденными Правительством РФ правилами специально уполномоченным федеральным органом исполнительной власти по имущественным отношениям совместно с другими федеральными органами исполнительной власти и согласовывались с органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления. Был утвержден целый ряд таких перечней, однако практика показала, что предусмотренная процедура их подготовки и согласования настолько сложна, что процесс разграничения государственной собственности на землю грозит затянуться на долгие годы.
     
     В связи с этим ФЗ от 17 апреля 2006 года N 53-ФЗ ФЗ "О разграничении государственной собственности на землю" был отменен, а ФЗ о введении в действие ЗК РФ дополнен нормами, регламентирующими основания такого разграничения.
     
     Установлено, что изданные Правительством РФ до 1 июля 2006 года акты об утверждении перечней земельных участков, на которые соответственно у РФ, субъектов РФ и муниципальных образований возникает право собственности при разграничении государственной собственности на землю, являются основанием для государственной регистрации права собственности на земельные участки, но в дальнейшем регистрация указанного права будет осуществляться непосредственно при наличии указанных в законе оснований.
     
     Соответственно ФЗ "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним" дополнен новой ст.30_1, в соответствии с которой государственная регистрация права собственности РФ, субъекта РФ или муниципального образования на земельный участок при разграничении государственной собственности на землю осуществляется на основании заявления исполнительного органа государственной власти или органа местного самоуправления либо действующего по их поручению лица.
     

В таком заявлении должно быть указано основание возникновения права собственности РФ, субъекта РФ или муниципального образования на земельный участок. Постановлением Правительства РФ от 30 июня 2006 года N 404 утвержден перечень документов, необходимых для государственной регистрации права собственности данных субъектов.
     
     Согласно п.10 ст.3 ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации" отсутствие государственной регистрации права собственности на земельные участки, государственная собственность на которые не разграничена, не является препятствием для осуществления распоряжения ими.
     
     Однако распоряжение земельными участками, указанными в ст.3_1 этого ФЗ, т.е. такими, которые отнесены к федеральной собственности, собственности субъекта РФ или муниципальной собственности, осуществляется после государственной регистрации права собственности на них (если федеральным законом не предусмотрено иное).
     
     Данным пунктом установлен и порядок распоряжения такими земельными участками. По общему правилу распоряжение земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, осуществляется органами местного самоуправления муниципальных районов и городских округов. Однако в поселениях, являющихся административными центрами, столицами субъектов РФ, распоряжение такими участками осуществляется органами местного самоуправления указанных поселений только в том случае, если законами соответствующих субъектов РФ не установлено, что оно осуществляется исполнительными органами государственной власти субъектов РФ.
     
     При этом в городах Москве и Санкт-Петербурге распоряжение земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, осуществляется органами исполнительной власти самих этих субъектов РФ, однако их законами может быть установлено, что данные полномочия осуществляются органами местного самоуправления внутригородских муниципальных образований.
     
     В соответствии с Законом г.Москвы от 19 декабря 2007 года N 48 "О землепользовании в городе Москве" (ст.4), органы исполнительной власти г.Москвы осуществляют распоряжение земельными участками, находящимися в собственности г.Москвы; земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена; иными земельными участками в соответствии с федеральным законодательством.
     
     Этим законом установлено также, что в случаях, когда федеральными законами не устанавливается обязательность передачи земельных участков, находящихся в собственности г.Москвы, или земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, в частную собственность, предоставления их на праве постоянного (бессрочного) пользования или безвозмездного срочного пользования, земельные участки предоставляются гражданам и юридическим лицам исключительно в аренду. При этом земельные участки, не подлежащие отчуждению из государственной собственности, в аренду для строительства гражданам и юридическим лицам не предоставляются.
     
     Исключения из изложенных выше правил разграничения государственной собственности на землю могут быть предусмотрены законодательством РФ об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности.
     
     Порядок определения размера арендной платы, а также порядок, условия и сроки внесения арендной платы за использование земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, устанавливаются органами государственной власти субъектов РФ (если иное не предусмотрено ФЗ "О Государственной компании "Российские автомобильные дороги" и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации").
     
     В 2014 году ЗК РФ был существенно дополнен несколькими главами, посвященными регламентации отношений, связанных с государственной и муниципальной собственностью на землю: уточнен, упорядочен и детализирован порядок предоставления земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, установления сервитута на таких участках, восполнены существовавшие до последнего времени пробелы в законодательстве, связанные с определением порядка обмена земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, на земельные участки, находящиеся в частной собственности, перераспределения земель и земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, безвозмездной передачи земельных участков, находящихся в федеральной собственности, в муниципальную собственность или в собственность субъектов РФ; введен порядок использования земель или земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, без предоставления земельных участков и установления сервитута (см. комментарий к главам V_1-V_6).
     
     

Комментарий к статье 17. Собственность Российской Федерации (федеральная собственность) на землю


     Первые три абзаца п.1 комментируемой статьи практически совпадают с первыми пунктами двух последующих статей, посвященных праву собственности на землю субъектов РФ и муниципальных образований. Иначе говоря, перечисленные в них основания возникновения права государственной и муниципальной собственности на землю идентичны; кроме них для возникновения собственности субъектов РФ возможно еще такое основание, как передача земельных участков из собственности федеральной (для муниципальной - соответственно, передача из федеральной собственности или собственности субъектов РФ).
     
     Эти основания следующие:
     

1) специальное указание в федеральном законе на принадлежность тех или иных земель. Например, ФЗ от 19 июля 1998 года N 113-ФЗ "О гидрометеорологической службе" в ст.13 установил, что исключительно к федеральной собственности относится государственная наблюдательная сеть, в том числе отведенные под нее земельные участки и части акваторий;
     

2) возникновение права собственности при разграничении государственной собственности на землю - на основании принятых до 1 июня 2006 года актов Правительства РФ об утверждении перечней земельных участков, на которые соответственно у РФ, субъектов РФ и муниципальных образований возникает право собственности при разграничении государственной собственности на землю, а также на основании вступивших в законную силу судебных решений по спорам, связанным с разграничением государственной собственности на землю;
     

3) приобретение РФ, ее субъектами или муниципальными образованиями земельных участков в результате сделок у граждан, юридических лиц, других субъектов РФ, муниципальных образований, получение их от граждан в порядке наследования и по другим гражданско-правовым основаниям. В государственную или муниципальную собственность поступают земельные участки, выкупленные у собственников для государственных (муниципальных) нужд (ст.49 ЗК РФ), конфискованные в порядке ст.50 и реквизированные (ст.51).
     
     К федеральной собственности согласно ст.3_1 ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации" относятся земельные участки:
     
     - занятые зданиями, строениями, сооружениями, находящимися в собственности РФ;
     
     - предоставленные органам государственной власти РФ, их территориальным органам, а также казенным предприятиям, государственным унитарным предприятиям или некоммерческим организациям, созданным федеральными органами государственной власти;
     
     - находящиеся на праве постоянного (бессрочного) пользования, праве аренды, праве безвозмездного срочного пользования у государственных академий наук, а также у организаций, созданных государственными академиями наук и (или) подведомственных таким государственным академиям наук;
     
     - предоставленные в аренду Государственной компании "Российские автомобильные дороги" федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по оказанию государственных услуг и управлению государственным имуществом в сфере дорожного хозяйства;
     
     - иные предусмотренные федеральными законами земельные участки и предусмотренные федеральными законами земли.
     
     Соответствующие нормы содержат ЗК РФ, ВК РФ, ЛК РФ и другие федеральные законы. Так, в соответствии с п.6 ст.95 ЗК РФ в федеральной собственности находятся земли государственных заповедников и национальных парков. Согласно п.4 ст.87 ЗК РФ федеральной собственностью являются также земли промышленности и иного специального назначения, занятые федеральными энергетическими системами, объектами использования атомной энергии, федеральным транспортом, путями сообщения, объектами федеральной информатики и связи, объектами, обеспечивающими космическую деятельность, объектами обороны и безопасности, объектами оборонного производства, обеспечивающими статус и защиту государственной границы РФ, другими объектами, отнесенными к ведению РФ в соответствии со ст.71 Конституции.
     
     Федеральный закон от 23 июня 2014 года N 171-ФЗ ЗК РФ дополнен главой V.5, которой регламентирован порядок безвозмездной передачи земельных участков, находящихся в федеральной собственности, в муниципальную собственность или собственность субъектов РФ: установлены случаи и основания такой передачи, перечень видов земельных участков, которые не подлежат подобной передаче, порядок передачи, основания и порядок прекращения прав третьих лиц на безвозмездно передаваемый из федеральной собственности земельный участок (см. комментарий к ст.39, 30-39, 32).
     
     

Комментарий к статье 18. Собственность на землю субъектов Российской Федерации


     Равноправными субъектами РФ в соответствии с Конституцией РФ являются республики, края, области, города федерального значения (Москва, Санкт-Петербург и Севастополь), автономная область и автономные округа.
     
     Об основаниях возникновения у субъектов РФ права собственности на земельные участки см. комментарий к ст.17.
     
     Выделение собственности на землю субъектов РФ в процессе разграничения государственной собственности имеет особое значение. Как уже отмечалось, в Советском государстве собственность союзных республик на землю не признавалась. После создания независимого Российского государства в Федеративном договоре 1993 года, наоборот, признавалось, что земля и ее недра, воды, растительный и животный мир являются достоянием (собственностью) народов, проживающих на территории соответствующих республик, а по взаимной договоренности федеральных органов государственной власти РФ и органов государственной власти республик в составе РФ определяется статус федеральных природных ресурсов. Сложность проведения разграничения государственной собственности на землю и состоит в том, что все земли, находящиеся в собственности РФ, расположены на территориях субъектов РФ.
     
     В настоящее время ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации" к собственности субъектов РФ отнесены:
     
     - земельные участки, занятые зданиями, строениями, сооружениями, находящимися в собственности субъектов РФ;
     
     - земельные участки, предоставленные органам государственной власти субъектов РФ, а также казенным предприятиям, государственным унитарным предприятиям или некоммерческим организациям, созданным органами государственной власти субъектов РФ;
     
     - иные предусмотренные федеральными законами земельные участки и предусмотренные федеральными законами земли.
     
     Исключение установлено для двух субъектов РФ - городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга. К собственности этих субъектов отнесены не только указанные выше земельные участки, но и те участки земель, которые в соответствии с рассматриваемым Законом относятся к муниципальной собственности (см. комментарий к ст.19), если они расположены в границах соответственно Москвы или Санкт-Петербурга. Кроме того, в собственность указанных субъектов РФ переходят находящиеся на территориях этих субъектов земельные участки, от которых отказались собственники.
     
     Федеральным законом от 8 декабря 2011 года N 423-ФЗ "О порядке безвозмездной передачи военного недвижимого имущества в собственность субъектов Российской Федерации - городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга, муниципальную собственность и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" п.1 комментируемой статьи дополнен указанием на земельные участки, которые безвозмездно переданы субъектам РФ из федеральной собственности.
     

Названным ФЗ устанавливалось, что безвозмездной передаче в собственность Москвы или Санкт-Петербурга либо муниципальную собственность подлежат земельные участки, находящиеся: 1) в границах военных городков (за исключением закрытых военных городков); 2) в границах земельных участков, используемых для обеспечения деятельности Вооруженных Сил РФ, других войск, воинских формирований и органов, организаций, предприятий, учреждений, осуществляющих функции в области обороны страны и безопасности государства, в случае если на этих земельных участках находятся объекты (в том числе объекты, строительство которых не завершено), в которых расположены жилые помещения указанных войск, воинских формирований и органов, организаций, предприятий, учреждений.
     
     Последними дополнениями ЗК РФ определены новые основания передачи земельных участков из федеральной собственности.
     
     В соответствии со ст.39_30 (п.1) земельные участки, за исключением перечисленных в п.2 этой статьи, подлежат безвозмездной передаче: в собственность субъектов РФ, если они в соответствии с утвержденными документами территориального планирования субъектов РФ, проектами планировки и межевания территории предназначены для размещения объектов регионального значения; в собственность субъектов РФ - городов федерального значения Москвы, Санкт-Петербурга, Севастополя, - если такие земельные участки расположены на территориях указанных субъектов РФ.
     
     В ЗК РФ регламентированы случаи, при которых субъект РФ может безвозмездно передать земельные участки в собственность муниципального образования; в свою очередь, в собственность таких субъектов РФ, как Москва, Санкт-Петербург, Севастополь, земельные участки для предоставления их многодетным семьям, могут безвозмездно передаваться как другими субъектами РФ, так и муниципальными образованиями (см. комментарий к ст.19).
     
     

Комментарий к статье 19. Муниципальная собственность на землю


     Муниципальная собственность не является государственной. Согласно ст.215 ГК РФ муниципальной собственностью является имущество, принадлежащее на праве собственности городским и сельским поселениям, а также другим муниципальным образованиям.
     
     От имени муниципального образования права собственника осуществляют органы местного самоуправления (или в случаях, установленных законом, иные лица по специальному поручению органов местного самоуправления).
     
     Местное самоуправление в РФ создано для обеспечения самостоятельного решения населением вопросов местного значения, а также владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью. Органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а также решают иные вопросы местного значения (ст.132 Конституции РФ).
     
     Об основаниях возникновения муниципальной собственности на землю см. комментарий к ст.17.
     
     ФЗ об организации местного самоуправления среди муниципальных образований выделяет городские или сельские поселения, муниципальные районы, городские округа (или внутригородские территории города федерального значения).
     
     В поселениях местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления; при этом сельские поселения представляют собой один или несколько объединенных общей территорией сельских населенных пунктов (поселков, сел, станиц, деревень, хуторов, кишлаков, аулов и других сельских населенных пунктов), а городское поселение - это соответственно город или поселок.
     
     Муниципальный район составляют несколько поселений или поселений и межселенных территорий, объединенных общей территорией, в границах которой осуществляется местное самоуправление, а городской округ - это городское поселение, которое не входит в состав муниципального района и органы местного самоуправления которого осуществляют полномочия по решению вопросов местного значения поселения и вопросов местного значения муниципального района, а также могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов РФ.
     
     В соответствии с ФЗ о введении в действие ЗК РФ в целях разграничения государственной собственности на землю к собственности поселений, городских округов, муниципальных районов отнесены:
     
     - земельные участки, занятые зданиями, строениями, сооружениями, находящимися в собственности соответствующих муниципальных образований;
     
     - земельные участки, предоставленные органам местного самоуправления соответствующих муниципальных образований, а также казенным предприятиям, муниципальным унитарным предприятиям или некоммерческим организациям, созданным указанными органами местного самоуправления;
     
     - иные предусмотренные федеральными законами и принятыми в соответствии с ними законами субъектов РФ земельные участки и предусмотренные федеральными законами и принятыми в соответствии с ними законами субъектов РФ земли.
     
     В муниципальной собственности находятся земельные участки, признанные таковыми не только федеральными законами, но и принятыми в соответствии с ними законами субъекта РФ. В частности, как отмечалось в комментарии к ст.18, в городах Москве и Санкт-Петербурге все находящиеся в пределах границ этих субъектов РФ земли - кроме земельных участков, составляющих федеральную собственность - отнесены к собственности данных субъектов РФ. Однако своими законами они могут передать отдельные земельные участки в собственность муниципальных образований, находящихся на их территории.
     
     Что касается земельных участков, от которых отказались их собственники, то исключением из правила, установленного п.1_1 комментируемой статьи, являются также города Москва и Санкт-Петербург, где согласно п.3 ст.18 ЗК РФ такие участки поступают в собственность данных субъектов РФ, если только законами этих субъектов не будет установлено иное.
     
     Комментируемая статья устанавливает, что земельные участки могут безвозмездно передаваться в муниципальную собственность: из федеральной собственности, из собственности субъектов РФ, из собственности других муниципальных образований.
     
     Безвозмездная передача из федеральной собственности предусмотрена, например, упоминавшимся выше ФЗ от 8 декабря 2011 года N 423-ФЗ в отношении земельных участков на территории военных городков, а также земельных участков, используемых для нужд Вооруженных сил РФ, на которых расположены жилые помещения (см. комментарии к ст.18).
     
     Кроме того, случаи и основания безвозмездной передачи земельных участков, находящихся в федеральной собственности, предусмотрены ст.39.30 ЗК РФ, введенной ФЗ от 23 июня 2014 года N 171-ФЗ. Земельные участки, кроме указанных в п.2 этой статьи, подлежат безвозмездной передаче по заявлению предусмотренных п.1 ст.39.31 лиц:
     
     - в собственность поселений, городских округов, утвердивших генеральные планы поселений, генеральные планы городских округов, правила землепользования и застройки, если такие земельные участки расположены на территориях соответствующих поселений, городских округов;
     
     - в собственность муниципальных районов, утвердивших схемы территориального планирования муниципальных районов, если такие земельные участки расположены на межселенных территориях соответствующих муниципальных районов.
     
     Безвозмездная передача земельных участков, находящихся в собственности субъектов РФ, в муниципальную собственность, согласно комментируемой статье, может осуществляться в двух случаях: 1) для обеспечения развития муниципальных образований; 2) для предоставления земельного участка гражданам, имеющим трех и более детей (при установлении законом субъекта РФ соответствующих случая и порядка предоставления земельных участков в собственность бесплатно), и иным отдельным категориям граждан или созданным ими некоммерческим организациям, в случаях, предусмотренных федеральными законами, отдельным категориям граждан в случаях, предусмотренных законами субъектов РФ.
     
     В первом случае муниципальному образованию может быть передан земельный участок и за пределами такого образования, что не означает изменения его границ, поскольку административно-территориальное деление не обязательно совпадает с границами и расположением земельных участков, находящихся в собственности как Российской Федерации, так и ее субъектов и муниципальных образований.
     
     Для второй из названных целей земельные участки могут передаваться и из одного муниципального образования в другое.
     
     Что же касается передачи земельных участков, наоборот, из муниципальной собственности в собственность субъектов РФ, то эти случаи ограничены, во-первых, только тремя субъектами - городами федерального значения Москвой, Санкт-Петербургом, Севастополем, а во-вторых, кроме целей предоставления многодетным семьям, передача участков для предоставления иным гражданам и некоммерческим организациям граждан ограничивается теми основаниями такого предоставления, которые предусмотрены федеральными законами (но не законами субъектов РФ).
     
     

Комментарий к главе IV. Ограниченное пользование чужими земельными участками (сервитут), аренда земельных участков, безвозмездное пользование земельными участками


(Наименование в ред., действующей до 1 марта 2015 года)


(Наименование в ред. Федерального закона от 23 июня 2014 года N 171-ФЗ; вступает в силу с 1 марта 2015 года)


     Федеральным законом от 23 июня 2014 года N 171-ФЗ "О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации" (далее - Закон N 171-ФЗ) из комментируемой главы были исключены статьи о праве постоянного (бессрочного) пользования и пожизненном наследуемом владении земельными участками. Это связано с исключением дублирования норм комментируемой главы с иными положениями ЗК РФ и ГК РФ. Вопросы предоставления земельных участков на праве постоянного (бессрочного) пользования урегулированы новой главой V_1 ЗК РФ. Предоставление земельных участков на праве пожизненного наследуемого владения со дня введения в действие ЗК РФ не осуществляется. Содержание указанных прав раскрыты в ст.264, 266-269 ГК РФ. Кроме того, Федеральным законом от 25 октября 2001 года N 137-ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации" предусмотрено сохранение ранее возникшего права постоянного (бессрочного) пользования, пожизненно наследуемого владения земельным участком; обязанность лиц, не предусмотренных ЗК РФ, переоформить право постоянного (бессрочного) пользования земельным участком на право аренды или приобрести земельные участки в собственность, а в ряде случаев - в безвозмездное пользование или на условиях сервитута, условия, сроки такого переоформления; а также случаи бесплатного переоформления ранее возникших у граждан указанных прав на земельный участок на право собственности (ст.3).
     
     

Комментарий к статье 20. Постоянное (бессрочное) пользование земельными участками


     (Статья утрачивает силу с 1 марта 2015 года. Федеральный закон от 23 июня 2014 года N 171-ФЗ)
     
     

Комментарий к статье 21. Пожизненное наследуемое владение земельными участками


     (Статья утрачивает силу с 1 марта 2015 года. Федеральный закон от 23 июня 2014 года N 171-ФЗ)
     
     

Комментарий к статье 22. Аренда земельных участков


     Комментируемая статья регулирует отношения, связанные с арендой земельных участков.
     
     Общие положения о содержании, заключении, об исполнении договоров аренды установлены § 1 главы 34 ч.2 ГК РФ. Так, предмет договора аренды установлен ст.606 ГК РФ, согласно которой по договору аренды (имущественного найма) арендодатель (наймодатель) обязуется предоставить арендатору (нанимателю) имущество за плату во временное владение и пользование или во временное пользование.
     
     В соответствии со ст.609 ГК РФ договор аренды на срок более года, а если хотя бы одной из сторон договора является юридическое лицо, независимо от срока, должен быть заключен в письменной форме. Договор аренды недвижимого имущества подлежит государственной регистрации, если иное не установлено законом. Согласно п.2 ст.26 ЗК РФ договоры аренды земельных участков, заключенные на срок менее чем 1 год, не подлежат государственной регистрации, за исключением случаев, установленных федеральными законами. Аналогичное правило применяется и в отношении договоров аренды, заключенных на неопределенный срок (подробнее см. комментарий к ст.26 ЗК РФ).
     
     Согласно п.2 ст.607 ГК РФ законом могут быть установлены особенности сдачи в аренду земельных участков и других обособленных природных объектов.
     
     Пунктами 2, 11 комментируемой статьи установлено, что в аренду могут быть предоставлены земельные участки, за исключением изъятых из оборота, что корреспондируется с п.2 ст.27 ЗК РФКомментарий к Земельному кодексу Российской Федерации (постатейный). Основания отнесения земельных участков к изъятым из оборота установлены п.4 ст.27 ЗК РФ.
________________
     Комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации (постатейный) Следует отметить, что п.11 ст.22 ЗК РФ предусматривает запрет на передачу изъятых из оборота земельных участков, за исключением случаев, установленных федеральными законами. Абзац первый п.2 ст.27 ЗК РФ возможность исключения из общего правила о запрете сделок с такими земельными участками не предусматривает.
     
     
     К числу особенностей (по сравнению с ГК РФ) договоров аренды земельных участков можно отнести следующееКомментарий к Земельному кодексу Российской Федерации (постатейный).
________________
     Комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации (постатейный) Отдельные вопросы, регулирующие возможность заключения договора аренды части земельного участка, и другие раскрыты в Постановлении Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 17 ноября 2011 года N 73 "Об отдельных вопросах практики применения правил Гражданского кодекса Российской Федерации о договоре аренды" // Вестник ВАС РФ. 2012. N 1. 2013. N 4. 2014. N 3.
     


     Согласно п.1 ст.614 ГК РФ порядок, условия и сроки внесения арендной платы определяются договором аренды. В случае, когда договором они не определены, считается, что установлены порядок, условия и сроки, обычно применяемые при аренде аналогичного имущества при сравнимых обстоятельствах. Вместе с тем размер арендной платы определяется договором аренды земельного участка и является существенным условием договора аренды земельного участка (п.4, 12 комментируемой статьи).
     
     Земельный кодекс РФ не содержит каких-либо особенностей в части периодичности изменения размера арендной платы, поэтому в данном случае применению подлежит ГК РФ, согласно которому, если иное не предусмотрено договором, размер арендной платы может изменяться по соглашению сторон в сроки, предусмотренные договором, но не чаще 1 раза в год (п.3 ст.614).
     
     Пунктом 2 ст.615 ГК РФ предусмотрено право арендатора с согласия арендодателя сдавать арендованное имущество в субаренду (поднаем) и передавать свои права и обязанности по договору аренды другому лицу (перенаем), предоставлять арендованное имущество в безвозмездное пользование, а также отдавать арендные права в залог и вносить их в качестве вклада в уставный капитал хозяйственных товариществ и обществ или паевого взноса в производственный кооператив, если иное не установлено настоящим Кодексом, другим законом или иными правовыми актами. В отличие от указанного общего правила п.5 и 6 комментируемой статьи предусмотрено право арендатора земельного участка, за исключением резидентов особых экономических зон - арендаторов земельных участков, передать свои права и обязанности по договору аренды земельного участка третьему лицу, в том числе отдать арендные права земельного участка в залог и внести их в качестве вклада в уставный капитал хозяйственного товарищества или общества либо паевого взноса в производственный кооператив, передать арендованный земельный участок в субаренду в пределах срока договора аренды земельного участка без согласия арендодателя при условии его уведомления, если договором аренды земельного участка не предусмотрено иное. Согласно п.9 комментируемой статьи правило об отсутствии необходимости согласования передачи прав и обязанностей по договору аренды без согласования с собственником применяется при аренде земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, на срок более чем 5 лет и если иное не установлено федеральными законами.
     
     Однако п.9 комментируемой статьи не содержит требования о получении арендатором предварительного согласия собственника земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности на передачу прав и обязанностей по договору аренды, заключенному на срок менее 5 лет. В результате, исходя из системного толкования п.5, 6, 9 комментируемой статьи в судебной практике, следует, что при передаче прав и обязанностей по договору аренды земельного участка, заключенному менее 5 лет, не требуется получение согласия собственника земельного участка, а предусмотрен уведомительный порядок реализации распорядительных прав арендатора (постановление Федерального арбитражного суда Поволжского округа от 1 апреля 2010 года по делу N А55-15012/2009). Данный вывод согласуется с правовой позицией Высшего Арбитражного Суда РФ, согласно которой уведомление о передаче арендатором земельного участка своих прав и обязанностей по договору третьему лицу должно быть направлено собственнику земельного участка в разумный срок после совершения соответствующей сделки с третьим лицом в письменной или иной форме, позволяющей арендатору располагать сведениями о получении уведомления адресатом (п.16 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 24 марта 2005 года N 11 "О некоторых вопросах, связанных с применением земельного законодательства").
     

Кроме того, в части передачи прав и обязанностей по договору аренды земельного участка необходимо отметить, что согласно позиции Президиума Высшего Арбитражного Суда РФ в силу закона возможна передача только совокупности предусмотренных договором прав и обязанностей арендатора земельного участка, но не права аренды, освобожденного от обязанностей, определенных договором.
     
     Поскольку право аренды земельного участка возникает в результате заключения соответствующего договора, оно не может быть отчуждено вне этого договора, независимо от того, является ли такое отчуждение добровольным или принудительным, требует оно согласия или уведомления арендодателя (Постановление от 28 февраля 2012 года N 14850/11 // Вестник ВАС РФ. 2012. N 6).
     
     В развитие этого положения следует отметить позицию Президиума Высшего Арбитражного Суда РФ в части передачи прав и обязанностей по договору аренды земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, учитывая, что в данном случае арендодатель ограничен в силу регламентированности всех его действий. Учитывая, что переходят не только все права, но и все обязанности арендатора, арендодатель, в частности, не лишен возможности требовать расторжения договора аренды или уплаты обязательных платежей и санкций в связи с нарушениями, допущенными прежним арендатором, вне зависимости от того, урегулирован ли данный вопрос в соглашение о замене стороны в обязательстве или нет. Указанный подход в полной мере соответствует требованиям ст.384 ГК РФ.
     
     Однако арендодатель не имеет возможности удостовериться ни в надлежащих деловых качествах нового арендатора, ни в его платежеспособности. Равным образом арендодатель лишен возможности повлиять на права и обязанности участников соглашения о замене стороны обязательства. В п.9 комментируемой статьи предусмотрены дополнительные гарантии новому арендатору земельного участка. Так, не допускается изменение условий договора аренды земельного участка без его согласия, а также ограничение установленных договором аренды земельного участка прав арендатора. В соответствии с п.1 ст.1 ГК РФ гражданское законодательство основывается на признании равенства участников регулируемых им отношений. Аналогичный принцип провозглашен в ст.124 ГК РФ, согласно которому публичное образование выступает в гражданско-правовых отношениях на равных началах с иными участниками - гражданами и юридическими лицами. Следовательно, гарантии, предусмотренные п.9 комментируемой статьи, в равной мере распространяются и на арендодателя и могут быть использованы для защиты его прав и законных интересов. Кроме того, если при этом судами будет установлено, что перевод прав и обязанностей на нового арендатора имеет в качестве основной цели избежать договорной ответственности или иных неблагоприятных последствий, связанных с неисполнением или ненадлежащим исполнением договора аренды предыдущим арендатором, а равно с целью предоставления необоснованных преимуществ новому арендатору, такие действия следует квалифицировать как злоупотребление правом (ст.10 ГК РФ) и применительно к п.1 ст.322 ГК РФ считать нового и старого арендаторов солидарными должниками арендодателя (Постановление от 1 октября 2013 года N 3914/13 // Вестник ВАС РФ. 2014. N 2).
     
     Федеральными законами от 21 июля 2014 года N 217-ФЗ и от 21 июля 2014 года N 224-ФЗ комментируемая статья была дополнена п.5_1, 9_1 и 9_2, предусматривающими, что арендатор земельного участка - лицо, с которым заключен договор об освоении территории в целях строительства и эксплуатации наемного дома, договор об освоении или о комплексном освоении территории в целях строительства жилья экономического класса, вправе передавать права и обязанности по договору аренды находящегося в государственной или муниципальной собственности земельного участка только в случае передачи указанным лицом прав и обязанностей по вышеуказанным договорам об освоении территории. При этом указанными законами предусмотрена необходимость согласования передачи указанным лицом прав и обязанностей по вышеуказанным договорам об освоении территории с органом государственной власти или органом местного самоуправления, с которым заключен соответствующий договор. Исключение предусмотрено только в случае передачи указанными лицами арендных прав в залог. В этом случае применяются общие правила, предусмотренные п.5 и 9 комментируемой статьи.
     

Кроме того, особенности договоров аренды, заключаемых в отношении находящихся в государственной или муниципальной собственности, установлены ст.39_7 и 39_8 ЗК РФ. В связи с введением Законом N 171-ФЗ указанных статьей из комментируемой статьи был исключен целый ряд норм, устанавливающий особенности таких договоров аренды (п.3_1, 3_2 ст.22 ЗК РФ).
     
     Законом N 171-ФЗ был исключен п.3 комментируемой статьи, предусматривающий преимущественное право арендатора на заключение договора аренды на новый срок. Так, это право вообще исключено в отношении земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, а вопрос о заключении договоров аренды таких земельных участков на новый срок урегулирован иным образом (см. комментарий к ст.39_6 и 39_8 ЗК РФ). В отношении же земельных участков, находящихся в собственности граждан и юридических лиц, применению подлежат положения ст.621 ГК РФ, согласно п.1 которой, если иное не предусмотрено законом или договором аренды, арендатор, надлежащим образом исполнявший свои обязанности, по истечении срока договора имеет при прочих равных условиях преимущественное перед другими лицами право на заключение договора аренды на новый срок. Арендатор обязан письменно уведомить арендодателя о желании заключить такой договор в срок, указанный в договоре аренды, а если в договоре такой срок не указан, в разумный срок до окончания действия договора. При заключении договора аренды на новый срок условия договора могут быть изменены по соглашению сторон. Если арендодатель отказал арендатору в заключении договора на новый срок, но в течение года со дня истечения срока договора с ним заключил договор аренды с другим лицом, арендатор вправе по своему выбору потребовать в суде перевода на себя прав и обязанностей по заключенному договору и возмещения убытков, причиненных отказом возобновить с ним договор аренды, либо только возмещения таких убытков.
     
     При этом следует отметить, что в силу положений ст.209, 264, 421 и 621 ГК РФ намерение арендатора продлить договор аренды земельного участка не означает, что у арендодателя возникает безусловная обязанность предоставить земельный участок в аренду на новый срок. Преимущественное право арендатора на заключение договора аренды на новый срок может быть реализовано им только в случае передачи арендодателем спорного имущества в аренду третьему лицу (Постановления Президиума Высшего Арбитражного Суда РФ от 19 июля 2005 года N 3440/05, от 5 июля 2012 года N 17540/11Комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации (постатейный)).
________________
     Комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации (постатейный) Вестник ВАС РФ. 2012. N 9.
     
     
     Следует также отметить, что в силу п.2 ст.621 ГК РФ если арендатор продолжает пользоваться имуществом после истечения срока договора при отсутствии возражений со стороны арендодателя, договор считается возобновленным на тех же условиях на неопределенный срок.
     
     Отдельно следует рассмотреть вопрос о досрочном расторжении договора аренды земельного участка. Так, порядок и основания расторжения договора аренды земельного участка урегулированы ст.450, 619, 620 ГК РФ и ст.46 ЗК РФ.
     
     При этом специальное правило, регулирующее расторжение долгосрочных договоров аренды земельных участков, заключенных на срок более 5 лет, предусмотрено п.9 комментируемой статьи. Согласно указанной статье, если иное не предусмотрено ЗК РФ, другим федеральным законом, досрочное расторжение указанного договора аренды земельного участка по требованию арендодателя возможно только на основании решения суда при существенном нарушении договора аренды земельного участка его арендатором.
     
     Учитывая вышеизложенное, согласно позиции Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ, арендодатель должен представить суду соответствующие доказательства, подтверждающие существенное нарушение договора аренды земельного участка со стороны арендатора (Постановление от 24 марта 2005 года N 11).
     
     В качестве исключения из данного правила можно указать положения п.22 ст.3 Федерального закона от 25 октября 2005 года N 137-ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации", согласно которым заключенный до 1 января 2011 года для целей строительства, реконструкции объекта недвижимого имущества договор аренды земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности и расположенного в границах субъекта Российской Федерации - города федерального значения Москвы или Санкт-Петербурга, может быть расторгнут досрочно в одностороннем порядке соответствующим органом государственной власти или органом местного самоуправления в случае существенного нарушения условий договора аренды такого земельного участка и (или) существенного изменения обстоятельств, из которых стороны данного договора исходили при его заключении.
     
     Следует также отметить, что из комментируемой статьи Законом N 171-ФЗ исключены п.7 и 8, предусматривающие возможность передачи земельного участка в аренду для проведения изыскательских работ и преимущественное право арендатора на покупку земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, поскольку все отношения, связанные с предоставлением находящихся в государственной или муниципальной собственности земельных участков урегулированы новой главой V_1 ЗК РФ.
     
     В завершение хотелось бы отметить, что п.1 комментируемой статьей в отношении иностранных граждан и лиц без гражданства предусмотрен "национальный режим" при приобретении ими земельных участков в аренду. При этом на сегодняшний день ЗК РФ не содержит каких-либо исключений в этой части (ограничения касаются только случаев приобретения определенных земельных участков в собственность).
     
     

Комментарий к статье 23. Право ограниченного пользования чужим земельным участком (сервитут)


     Комментируемая статья регулирует содержание, порядок установления права ограниченного пользования чужим земельным участком (сервитут).
     
     При этом в ЗК РФ предусматривается два вида сервитута: частный сервитут, который устанавливается в соответствии с гражданским законодательством и направлен на удовлетворение нужд конкретного собственника недвижимого имущества (например, для обеспечения прохода и проезда через соседний земельный участок, строительства, реконструкции и (или) линейных объектов), и публичный сервитут, который устанавливается в случаях, если это необходимо для обеспечения интересов государства, местного самоуправления или местного населения (т.е. для обеспечения общественных потребностей и в интересах неопределенного круга лиц, а не в частных интересах), без изъятия земельного участка.
     
     Законом N 171-ФЗ словосочетание "частный сервитут" в ЗК РФ был заменен понятием "сервитут" в целях приведения ЗК РФ в соответствии с ГК РФ, который использует только такое понятие и не предусматривает возможности установления публичного сервитута.
     
     Концепцией развития гражданского законодательства, разработанной на основании Указа Президента РФ от 18 июля 2008 года N 1108 "О совершенствовании Гражданского кодекса Российской Федерации", предусмотрена необходимость сформулировать в ГК РФ правила, касающиеся ограничений права собственности на земельный участок в публичных интересах (с изъятием из Земельного кодекса Российской Федерации норм о публичном сервитуте) и в интересах соседей (соседское право).
     
     До настоящего времени соответствующий законопроект (N 47538-6) не принят, и правовое регулирование отношений, связанных с установлением публичного сервитута, осуществляется комментируемой статьей, а особенности установления такого сервитута - отдельными федеральными законами (например, Федеральным законом от 8 ноября 2007 года N 257-ФЗ "Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации").
     
     В качестве общих свойств публичных и частных сервитутов можно отметить, что они могут быть срочными и постоянными (п.4), их осуществление должно быть наименее обременительным для земельных участков, в отношении которых они установлены (п.5), подлежат государственной регистрации (п.9). Обременение земельного участка сервитутом не лишает собственника участка прав владения, пользования и распоряжения этим участком. В качестве существенных отличий можно указать круг лиц, в интересах которых устанавливается сервитут, основания и случаи установления.
     
     Как уже отмечалось, публичный сервитут характеризуется отсутствием конкретного управомоченного субъекта, в пользу которого устанавливается сервитут. Возможность установления такого сервитута базируется на принципе сочетания при использовании и охране земель интересов всего общества и законных интересов граждан и юридических лиц, которым принадлежат земельные участки (подп.1 п.1 ст.1 ЗК РФ). Это нашло свое отражение в п.2 комментируемой статьи, согласно которому основанием установления публичного сервитута является нормативный правовой акт Российской Федерации, субъекта РФ или органа местного самоуправления. При этом установление публичного сервитута осуществляется с учетом результатов общественных слушаний.
     
     Использование понятия "общественные слушания" приводит к неоднозначному пониманию и применению норм на практике, поскольку законодательно не установлено соотношение общественных и публичных слушаний и не урегулированы вопросы, связанные с установлением процедур проведения общественных слушаний.
     
     Анализ законодательства Российской Федерации приводит к выводу, что не следует отождествлять понятия "общественные слушания" и "публичные слушания". Так, согласно п.1 ст.28 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Закон 131-ФЗ) для обсуждения проектов муниципальных правовых актов по вопросам местного значения с участием жителей муниципального образования представительным органом муниципального образования, главой муниципального образования могут проводиться публичные слушания. Как предусмотрено п.2 ст.28 Закона 131-ФЗ, публичные слушания проводятся по инициативе населения, представительного органа муниципального образования или главы муниципального образования. Публичные слушания, проводимые по инициативе населения или представительного органа муниципального образования, назначаются представительным органом муниципального образования, а по инициативе главы муниципального образования - главой муниципального образования.
     
     Пунктом 3 ст.28 Закона 131-ФЗ установлены проекты документов, которые должны выноситься на публичные слушания.
     
     Пунктом 1 ст.2 Закона 131-ФЗ установлено, что вопросы местного значения - это вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, решение которых в соответствии с Конституцией РФ и данным Законом осуществляется населением и (или) органами местного самоуправления самостоятельно.
     
     К вопросам местного значения относятся вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, которые перечислены в Конституции РФ и ст.14, 15, 16 Закона 131-ФЗ, не включающие установление публичных сервитутов, в связи с чем данные вопросы не относятся к вопросам местного значения муниципальных образований.
     
     Кроме того, установление публичного сервитута может осуществляться не только на основании решений органов местного самоуправления, но и законом или иным нормативным правовым актом Российской Федерации, нормативным правовым актом субъекта РФ (в случае, если это необходимо для обеспечения интересов государства).
     
     Проведение публичных слушаний федеральными органами государственной власти или органами государственной власти субъекта РФ законом не предусматривается, за исключением случаев, прямо установленных законом (например, ст.26_13 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", ст.10 Федерального закона от 5 марта 1999 года N 46-ФЗ "О защите прав и законных интересов инвесторов на рынке ценных бумаг").
     
     В отношении общественных слушаний следует отметить, что помимо целей, предусмотренных п.2 комментируемой статьи, они могут проводиться также в иных случаях, установленных законодательством Российской Федерации (например, ст.12 Федерального закона от 10 января 2002 года N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды", п.1 ст.9 Федерального закона от 23 ноября 1995 года N 174-ФЗ "Об экологической экспертизе"). Учитывая вышеизложенное, представляется, что к отношениям, связанным с определением правового смысла понятия общественных слушаний, проводимых для установления публичного сервитута в соответствии с п.2 комментируемой статьи, могут быть применены нормы, регулирующие проведение аналогичных процедур в области охраны окружающей среды, в связи с чем в данном случае под общественными слушаниями может подразумеваться общественное обсуждение вопроса установления публичного сервитута.
     
     При этом с учетом положений п.2 ст.3 ЗК РФ порядок проведения общественных слушаний для целей установления публичного сервитута может быть урегулирован органами местного самоуправления при участии и содействии заинтересованных лиц в зависимости от целей установления сервитута.
     
     В соответствии с подп."в" п.1 ст.72 Конституции РФ вопросы владения, пользования и распоряжения землей находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов РФ. Согласно п.2 ст.76 Конституции РФ по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ.
     
     В связи с этим порядок проведения общественных слушаний по вопросу установления публичного сервитута может быть урегулирован нормативным правовым актом субъекта РФ (см., например, ст.15 Закона г.Москвы от 19 декабря 2007 года N 48 "О землепользовании в г.Москве", ст.18 Закона Московской области от 7 июня 1996 года N 23/96-ОЗ "О регулировании земельных отношений в Московской области").
     
     Пунктом 3 комментируемой статьи установлен перечень случаев, когда допускается установление публичного сервитута. В зависимости от цели установления публичного сервитута эти случаи можно разделить на две категории: 1) в целях предоставления права прохода (проезда) через земельный участок (п.1, 6, 10); в целях обеспечения осуществления определенных работ (иных действий) на земельном участке (п.2-5, 7-9).
     
     В литературе также выделяют третью категорию - сервитуты, представляющие право размещения и обслуживания объектов, эксплуатация которых имеет публичный интересКомментарий к Земельному кодексу Российской Федерации (постатейный), относя к ним случаи, предусмотренные подп.2 и 3 п.3 комментируемой статьи. Такой подход представляется спорным, поскольку подп.2 п.3 комментируемой статьи предусматривает возможность установления публичного сервитута только для использования земельного участка в целях ремонта коммунальных, инженерных, электрических и других линий и сетей, а также объектов транспортной инфраструктуры и не предполагает строительство или реконструкцию новых объектовКомментарий к Земельному кодексу Российской Федерации (постатейный).
________________
     Комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации (постатейный) См., напр.: Давыдова О.В. Установление сервитута: возможные проблемы // Промышленность: бухгалтерский учет и налогообложение. 2012. N 6.
     
     Комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации (постатейный) Данная позиция нашла отражение в судебной практике (например, постановление Федерального арбитражного суда Западно-Сибирского округа от 15 августа 2011 года по делу N А46-12932/2010). См. также письмо Министерства экономического развития РФ от 12 сентября 2011 года N Д23-3824. В качестве единственного исключения из правила, предусмотренного комментируемой статьей, можно отметить Федеральный закон от 21 декабря 2001 года N 178-ФЗ "О приватизации государственного и муниципального имущества", им предусматривается, что одновременно с принятием решения об отчуждении земельного участка при необходимости принимается решение об установлении публичных сервитутов, которыми могут являться обязанность собственника допускать ограниченное использование приватизированного государственного или муниципального имущества (в том числе земельных участков и других объектов недвижимости) иными лицами, а именно обеспечивать беспрепятственный доступ, проход, проезд; возможность размещения межевых, геодезических и иных знаков; возможность прокладки и использования линий электропередачи, связи и трубопроводов, централизованных систем горячего, холодного водоснабжения и (или) водоотведения, систем и мелиорации (ст.28, 31).
     
     
     Пункт 3 комментируемой статьи установил исчерпывающий перечень основания для установления публичного сервитута. Вместе с тем, формулировка подпункта 9 указанного пункта, предусматривающая возможность установления публичного сервитута для "временного пользования земельным участком в целях проведения изыскательских, исследовательских и других работ" на практике приводит к расширительному толкованию и отнесению к другим работам, в том числе и работы по прокладке (строительству) линейных объектов.
     
     Представляется, что установление публичного сервитута не может осуществляться для целей строительства объектов недвижимости, поскольку в соответствии со ст.263 ГК РФ собственник земельного участка может возводить на нем здания и сооружения, осуществлять их перестройку или снос, разрешать строительство на своем участке другим лицам. Таким образом, ГК РФ предусматривается возможность осуществления застройки земельного участка зданиями, строениями, сооружениями или реконструкции (перестройки) таких объектов только самим собственником либо другим лицом с разрешения собственника.
     
     Однако из положений п.2 ст.23 ЗК РФ следует, что принятие органом государственной власти или органом местного самоуправления решения об установлении публичного сервитута не зависит от согласия собственника земельного участка, обременяемого сервитутом.
     
     Также необходимо отметить позицию Верховного Суда РФ, высказанную в Определении от 11 сентября 2013 года N 73-АПГ13-2, согласно которой положениями п.3 ст.23 ЗК РФ установлен исчерпывающий перечень оснований для установления публичного сервитута, а использованная в подп.9 п.3 ст.23 ЗК РФ формулировка "и других работ" указывает на то, что такие работы должны относиться к изыскательским или исследовательским работам.
     
     Учитывая, что публичный сервитут так или иначе ограничивает права собственника земельного участка в его использовании, п.7 установлены способы защиты интересов правообладателя земельного участка (при этом Федеральным законом от 31 декабря 2014 года N 499-ФЗ было исключено право собственника требовать изъятия земельного участка в случаях если установление публичного сервитута приводит к невозможности использования такого земельного участка, что обусловлено отсутствием правового регулирования такого изъятия). Так, собственник земельного участка вправе требовать соразмерную плату в случаях если установление публичного сервитута приводит к существенным затруднениям в использовании земельного участка. Вместе с тем, как отмечено в письме Министерства экономического развития РФ от 3 ноября 2009 года N Д23-3607, порядок определения такой платы в настоящий момент не установлен. Временные Методические рекомендации по оценке соразмерной платы за сервитут, утвержденные Росземкадастром 17 марта 2004 года, не были зарегистрированы Минюстом России и опубликованы в порядке, установленном постановлением Правительства РФ от 13 августа 1997 года N 1009 "Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации", и в связи с этим не подлежат обязательному применению. Соразмерность платы за пользование земельным участком (в случае ее установления) представляет собой ее соответствие тем неудобствам и ограничениям, которые испытывает собственник земельного участка в связи с использованием его участка обладателем сервитута. При этом размер такой платы может быть определен на основании материалов оценки в соответствии с правилами Федерального закона от 29 июля 1998 года N 135-ФЗ "Об оценочной деятельности в Российской Федерации".
     
     В отношении частных сервитутов, необходимо отметить, что их содержание, порядок установления и прекращения урегулированы ст.274-276 ГК РФ. При этом ГК РФ не дает исчерпывающий перечень оснований для установления такого сервитута, предусматривая их общий признак - для нужд собственника недвижимого имущества, которые не могут быть обеспечены без установления сервитута.
     
     Как отмечено в Концепции совершенствования гражданского законодательства Российской Федерации, имеющееся нормативное регулирование сервитутов в тексте ГК РФ недостаточно, главным образом вследствие отсутствия определения содержания сервитутов, хотя их содержание как вещных прав должно исчерпывающим образом определяться законом. Содержание каждого сервитута должно быть хотя бы укрупненно раскрыто в ГК РФ. В ГК РФ должен быть закреплен перечень возможных сервитутов, состоящий: а) из сервитутов перемещения или доступа на чужой участок для прохода, проезда, прогона скота, перевозки груза и т.п.; б) коммунальных сервитутов; в) строительных сервитутов - для строительства с использованием чужого здания или чужого земельного участка; г) сервитутов для пользования участком недр; д) сервитутов мелиорации.
     
     В отличие от публичного сервитута сервитут устанавливается по соглашению между лицом, требующим установления сервитута, а в случае недостижения соглашения об установлении или условиях сервитута спор разрешается судом по иску лица, требующего установления сервитута.
     
     Как отмечено Президиумом Высшего Арбитражного Суда РФ, установление частного интереса обусловлено необходимостью внесения правовой определенности в отношения собственников соседних земельных участков в тех случаях, когда потребности одного из них, связанные с использованием принадлежащего ему имущества, не могут быть удовлетворены иным образом. Сервитут может быть установлен судом в исключительных случаях, когда предоставление этого права является единственным способом обеспечения основных потребностей истца как собственника недвижимости. Сервитут должен быть наименее обременительным для ответчика, поэтому при определении содержания этого права и условий его осуществления суд обязан исходить из разумного баланса интересов сторон спора, с тем чтобы это ограниченное вещное право, обеспечивая только необходимые нужды истца, не создавало существенных неудобств для собственника обслуживающего земельного участка (Постановление Президиума Высшего Арбитражного Суда РФ от 28 февраля 2012 года N 11248/11 // Вестник Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации. 2012. N 6).
     
     Следует также отметить, что Конституционным Судом РФ отказано в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Гонтарева Л.Л. на нарушение его конституционных прав абзацем 2 п.1 и п.2 ст.274, п.2 ст.275 ГК РФ, п.5 ст.23 ЗК РФ. Оспариваемые заявителем нормы, определяющие назначение сервитута как права ограниченного пользования чужим земельным участком, закрепляют также гарантии для собственника земельного участка, обремененного сервитутом, предусматривая, что такое обременение не лишает его прав владения, пользования и распоряжения земельным участком, само же осуществление сервитута должно быть наименее обременительным для этого участка. Подобное правовое регулирование направлено на поддержание баланса между интересами собственника земельного участка и нуждами других лиц, которые не могут быть обеспечены без установления сервитута, и не предполагает установления сервитута таким образом, чтобы собственник земельного участка был фактически лишен права его владения, пользования и распоряжения. С учетом изложенного, оспариваемые нормы не могут сами по себе рассматриваться как нарушающие конституционные права заявителя (Определение от 22 марта 2012 года N 510-О-О).
     
     Законом N 171-ФЗ ЗК РФ был дополнен новой главой V_2, регулирующей особенности заключения соглашения об установлении сервитута в отношении земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности.
     
     Как уже было отмечено, сервитуты подлежат государственной регистрации в соответствии с Федеральным законом от 21 июля 1997 года N 122-ФЗ "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним" (ст.27). Методические рекомендации о порядке государственной регистрации сервитутов на земельные участки утверждены приказом Министерства юстиции РФ от 26 июля 2004 года N 132.
     
     

Комментарий к статье 24. Безвозмездное пользование земельными участками


     (Наименование в ред., действующей до 1 марта 2015 года)
     
     


     (Наименование в ред. Федерального закона от 23 июня 2014 года N 171-ФЗ; вступает в силу с 1 марта 2015 года)
     
     Комментируемая статья содержит общие положения о возможности предоставления земельных участков в безвозмездное пользование.
     
     Необходимо отметить, что Законом N 171-ФЗ предусмотрена замена права безвозмездного срочного пользования на право безвозмездного пользования. Это связано с общей тенденцией гармонизации земельного и гражданского законодательства и направлено на исключение споров о правовом регулировании данного права.
     
     Так, безвозмездное пользование урегулировано главой 36 ч.2 ГК РФ. Предмет договора безвозмездного пользования определен ст.689 ГК РФ, согласно которой по договору безвозмездного пользования (договору ссуды) одна сторона (ссудодатель) обязуется передать или передает вещь в безвозмездное временное пользование другой стороне (ссудополучателю), а последняя обязуется вернуть ту же вещь в том состоянии, в каком она ее получила, с учетом нормального износа или в состоянии, обусловленном договором.
     
     Законом N 171-ФЗ комментируемая статья была дополнена пунктом, согласно которому договор безвозмездного пользования земельным участком заключается в соответствии с ГК РФ и ЗК РФ. Необходимость такого уточнения связана с тем, что целый ряд особенностей заключения договора безвозмездного пользования земельным участком, находящимся в государственной или муниципальной собственности (порядок заключения, стороны, сроки и др.), предусмотрены главой V_1 ЗК РФ.
     
     Важно также отметить, что в соответствии с ч.18 ст.34 Закона N 171-ФЗ земельные участки, предоставленные до 1 марта 2015 года в безвозмездное срочное пользование, считаются предоставленными в безвозмездное пользование. При этом замена ранее выданных документов или внесение изменений в такие документы, записи Единого государственного реестра прав на недвижимое имущество и сделок с ним, содержащие слова "безвозмездное срочное пользование", не требуется.
     
     В качестве новеллы следует обратить внимание, что Законом N 171-ФЗ основания предоставления земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, перенесены в ст.39_10 ЗК РФ. При этом перечень таких оснований претерпел существенные изменения (подробнее см. комментарий к ст.39_10 ЗК РФ).
     
     Комментируемой статьей предусмотрено, что земельные участки (независимо от формы собственности) могут предоставляться в безвозмездное пользование в виде служебного надела. Хотя п.2 комментируемой статьи регулирует вопросы предоставления служебных наделов без указания формы собственности на земельные участки, исходя из содержания данного пункта, а также принимая во внимание основные принципы гражданского законодательства (прежде всего свободу договора), представляется, что положения указанной нормы подлежат применению в отношении земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности.
     
     Согласно п.2 комментируемой статьи категории работников организаций отраслей, имеющих право на получение служебных наделов, условия их предоставления устанавливаются законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов РФ.
     
     Указанные вопросы на федеральном уровне урегулированы только постановлением Совета Министров РСФСР от 20 марта 1965 года N 369 "О служебных земельных наделах работников лесного хозяйства и лесной промышленности, и охотничьих хозяйств, линейных работников железнодорожного транспорта, автомобильных дорог, речного флота" (Свод законов РСФСР. 1988. Т.4. С.112). Указанным постановлением установлены дифференцированные размеры служебных земельных наделов (пахотной земли и сенокоса) на семью для работников лесного хозяйства и лесной промышленности, заповедников и охотничьих хозяйств, линейных работников железнодорожного транспорта, автомобильных дорог, речного флота, связи и магистральных трубопроводов, проживающих в сельской местности, поселках городского типа и городах районного подчинения.
     
     Следует отметить, что согласно комментируемой статье служебные наделы предоставляются работникам таких организаций на время установления трудовых отношений на основании заявлений работников по решению соответствующих организаций из числа принадлежащих им земельных участков. Согласно ст.47 ЗК РФ право на служебный надел прекращается в силу прекращения работником трудовых отношений, в связи с которыми служебный надел был предоставлен, за исключением следующих случаев. Право на служебный надел сохраняется за работником, прекратившим трудовые отношения при переходе его на пенсию по старости или пенсию по инвалидности. Кроме того, право на служебный надел сохраняется за одним из членов семьи: 1) работника, призванного на действительную срочную военную службу или альтернативную службу, на весь срок прохождения службы; 2) работника, принятого на обучение, на весь срок получения образования; 3) работника, погибшего в связи с исполнением служебных обязанностей. Право на служебный надел сохраняется за нетрудоспособным супругом и престарелыми родителями работника пожизненно, детьми работников до их совершеннолетия.
     
     Прекращение права на служебный надел оформляется решением организации, предоставившей такой служебный надел в пользование.
     
     Работник, прекративший трудовые отношения с организацией, предоставившей служебный надел в пользование, имеет право использовать этот служебный надел после прекращения трудовых отношений в течение срока, необходимого для окончания сельскохозяйственных работ.
     
     

Комментарий к главе V. Возникновение прав на землю


     Федеральным законом от 23 июня 2014 года N 171-ФЗ "О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации" из комментируемой главы был исключен целый ряд статей (28-34, 36, 38-39), направленных на регулирование порядка предоставления земельных участков из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности. Это обусловлено тем, что ЗК РФ с 1 марта 2015 года дополнен новой главой V_1, полностью посвященной указанным вопросам. При этом необходимость введения их нового правового регулирования была связана со значительным числом пробелов и коллизий в данной сфере.
     
     Так, наличие в ЗК РФ разных процедур предоставления земельных участков в зависимости от цели их предоставления - для строительства и для целей, не связанных со строительством, не учитывало того факта, что зачастую разрешенное использование земельного участка допускает строительство на нем, а также предусматривает и возможность использования такого земельного участка без его застройки. Такая правовая неопределенность нередко приводила к формированию разной практики применения ст.34 ЗК РФКомментарий к Земельному кодексу Российской Федерации (постатейный). Указание в ст.34 ЗК РФ о предоставлении земельных участков для целей, не связанных со строительством, только гражданам также приводило к отсутствию однозначной практики применения ст.34 ЗК РФ в отношении юридических лиц.
________________
     Комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации (постатейный) См., напр.: Определение Верховного Суда РФ от 24 марта 2010 года N 5-Г10-14.
     
     
     Правоприменительная практика выявила также ряд существенных проблем при реализации процедуры предоставления земельных участков из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, для строительства. Например, из содержания п.3, 4, 6 ст.30 ЗК РФ можно было сделать вывод, что при наличии сформированного земельного участка его предоставление должно было осуществляться только без предварительного согласования места размещения объекта (т.е. на торгах или без проведения торгов при условии предварительной публикации и отсутствия заявлений иных лиц), даже в случае его предоставления для строительства объектов государственного или муниципального значенияКомментарий к Земельному кодексу Российской Федерации (постатейный).
________________
     Комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации (постатейный) Учитывая, что такая ситуация не способствовала решению государственных и муниципальных задач, департаментом недвижимости Министерства экономического развития РФ было дано разъяснение о возможности предоставления земельного участка по процедуре выбора земельного участка, находящегося в федеральной собственности, для строительства объектов недвижимости в постоянное (бессрочное) пользование государственным и муниципальным учреждениям, а также в аренду государственным и муниципальным предприятиям (письмо от 13 марта 2009 года N Д23-651).
     
     
     Запрет в п.11 ст.30 ЗК РФ предоставления земельных участков с предварительным согласованием места размещения объекта при размещении таких объектов в соответствии с градостроительной документацией о застройке и правилами землепользования и застройки, в свете отсутствия в Градостроительном кодексе РФ 2004 года понятия "градостроительная документация о застройке", приводил к тому, что основной принцип разграничения случаев предоставления земельных участков на торгах и без проведения торгов характеризовался правовой неопределенностьюКомментарий к Земельному кодексу Российской Федерации (постатейный). Кроме того, сложившаяся судебная практика свидетельствовала, что выполнение процедуры предварительного согласования места размещения объекта не всегда обеспечивало дальнейшее предоставление земельного участка без проведения торгов даже для крупных инфраструктурных проектов, имеющих важное социальное и экономическое значение, поскольку, по мнению Высшего Арбитражного Суда РФ, в случае если на земельный участок, в отношении которого осуществлялась процедура выбора с предварительным согласованием места размещения объекта, претендует нескольких лиц, право на заключение договора аренды земельного участка подлежит выставлению на торги по правилам п.4 ст.30 ЗК РФКомментарий к Земельному кодексу Российской Федерации (постатейный).
________________
     Комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации (постатейный) См., напр.: Постановление Президиума Высшего Арбитражного Суда РФ от 2 июля 2013 года N 1633/13.
     
     Комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации (постатейный)Постановление Президиума Высшего Арбитражного Суда РФ от 14 сентября 2010 года N 4224/10.
     
     
     В связи с этим ЗК РФ Законом N 171-ФЗ был дополнен отдельной главой, содержащей во многом принципиально новые подходы к регулированию порядка предоставления находящихся в государственной или муниципальной собственности земельных участков с учетом недостатков ранее действовавшего законодательства в данной сфере, выявленных пробелов и коллизий и сложившейся судебной практикой (подробнее см. комментарий к главе V_1 ЗК РФ).
     
     В комментируемой главе сохранены в основном статьи, регулирующие общие положения о возникновении, переходе прав на земельные участки независимо от формы собственности на них.
     
     

Комментарий к статье 25. Основания возникновения прав на землю


     Часть 1 комментируемой статьи содержит отсылочную норму к гражданскому законодательству и иным федеральным законам в части установления ими оснований возникновения прав на земельные участки. При этом в статье указано только на права, предусмотренные главами III и IV ЗК РФ, в которых говорится о праве собственности на земельные участки (частной и публичной), аренды, праве ограниченного пользования чужим земельным участком (сервитут), праве безвозмездного пользования. Не учитывается, что Законом N 171-ФЗ из главы IV ЗК РФ (но не из гражданского законодательства и ЗК РФ!) были исключены право постоянного (бессрочного) пользования земельным участком и право пожизненного наследуемого владения земельным участком в целях исключения внутреннего дублирования норм в ЗК РФ.
     
     Указанные виды прав также возникают по основаниям, предусмотренным гражданским законодательством, в связи с чем ч.1 комментируемой статьи подлежит в этой части расширительному толкованию.
     
     Основания возникновения гражданских прав и обязанностей определены ст.8 ГК РФ, согласно которой гражданские права и обязанности возникают из оснований, предусмотренных законом и иными правовыми актами, а также из действий граждан и юридических лиц, которые хотя и не предусмотрены законом или такими актами, но в силу общих начал и смысла гражданского законодательства порождают гражданские права и обязанности. При этом применительно к возникновению прав на земельные участки можно отнести следующие основания, из числа предусмотренных ст.8 ГК РФ:
     

1) из договоров и иных сделок, предусмотренных законом, а также из договоров и иных сделок, хотя и не предусмотренных законом, но не противоречащих ему;
     

2) из актов государственных органов и органов местного самоуправления, которые предусмотрены законом в качестве основания возникновения гражданских прав и обязанностей;
     

3) из судебного решения, установившего гражданские права и обязанности;
     


Источник: http://docs.cntd.ru/document/420279489


Поделись с друзьями



Рекомендуем посмотреть ещё:



Похожие новости


Печеночный паштет в домашних условиях из куриной печени
Как своими руками сделать игрушечный телефон своими руками
Как сделать билеты по экзамену
Как сделать слов из дерева
Как сделать вишнёвый штрудель
Чем почистить сосуды в домашних условиях отзывы
Шкафчики для балкона своими руками фото
Как сделать пучок с бубликом из средних волос


Как образовать самостоятельный земельный участок
Как образовать самостоятельный земельный участок


ЗК РФ Статья 39.29. Порядок заключения соглашения о
Татарско-русский словарь - rodon. org



ШОКИРУЮЩИЕ НОВОСТИ